Con los pies en la tierra

Publicado el Observatorio de Tierras

El impuesto sobre la propiedad de la tierra. Obstáculo y oportunidad para la transformación de la estructura agraria

Por: Christian Moreno

 

Un siglo atrás, el pensador austriaco Rudolf Goldscheid, uno de los precursores de la llamada sociología fiscal, destacaba la importancia de la relación entre los patrones de evolución de las sociedades y la interacción entre el gasto y el recaudo público. El estudio científico de la sociedad, de sus relaciones y estructuras económicas, políticas y culturales, tendría en la política fiscal un potente panóptico, en virtud de su significación causal, es decir, su condición de factor determinante en los cambios y transformaciones sociales, y de su significación sintomática, en tanto su propia forma y contenido es resultado del devenir social.

 

Este carácter revelador del estudio de la política fiscal tiene un valor especial en el caso de los temas y problemas que comporta la tributación sobre la propiedad rural en Colombia. Como componente de la tributación sobre el patrimonio, su configuración actual e histórica revela el perfil anti-liberal que fundamenta –de manera parcial– las relaciones políticas y económicas que tienen lugar en el campo colombiano. Anteriormente, bajo el modo de producción feudal, los privilegios de clase mantenían una relación directa y explícita con los privilegios tributarios. Precisamente, las revoluciones liberales estuvieron en buena medida motivadas por las contradicciones brotadas de la manera en que se distribuía la carga tributaria entre los distintos estamentos y la afectación que esto significaba para la actividad económica y la producción de riqueza.

 

La condición de la tributación predial rural es resultado histórico del poder político ejercido por élites locales, que se manifiesta de manera contundente en los niveles extremos de concentración de la propiedad rural en el país. El control de extensas posesiones de tierra constituye tanto un reflejo como un instrumento del poder político, sin perjuicio de los demás intereses económicos que confluyen en la tierra en su condición de recurso productivo. Las formas rentistas de acumulación y su lugar prominente en la economía política nacional, tienen expresión en la extendida derivación de rentas resultantes de la propiedad sobre la tierra y en las prácticas especulativas que hacen de ésta un activo para resguardar, apropiar y reciclar valor.

 

Los componentes nacional y local del régimen de la tributación sobre la tierra es son un factor que promueve y facilita su elevada concentración. En tal sentido se convierten en obstáculos para el desarrollo de la productividad de la economía agropecuaria, al permitir mantener, a un costo irrisorio al menos en lo tributario, grandes posesiones, relativamente poco productivas, generando además agudos conflictos en el uso del suelo. La falta de información actual y consistente para la valoración de la tierra, las bajas tasas del impuesto y su limitada progresividad –es decir, el hecho de que la mayor extensión de la propiedad no se acompaña de un incremento significativo de las tasas que son aplicadas–, son características que anulan la posibilidad de que esta forma de tributación desaliente la tendencia al predominio de la gran propiedad.

 

Bajo el precario ropaje democrático con que se reviste la definición de los impuestos en el país, reforzado en el caso de la imposición predial dado su carácter descentralizado, se revela la manera en que los intereses  de grandes terratenientes y agentes sociales interesados en el control de la propiedad sobre la tierra, se apoderan de los órganos locales y ejercen una sólida influencia en los órganos nacionales, ajustando y manteniendo convenientemente los regímenes de tributación predial.

 

En Colombia, la Ley 44 de 1990 desarrolla la normativa en cuanto al catastro y los impuestos sobre la propiedad raíz. El Impuesto Predial Unificado es el instrumento de recaudación que, a partir de entonces, compila una cantidad de impuestos antes dispersos. En su carácter de impuesto municipal, la tarifa del IPU es definida al interior de los Consejos Municipales para cada vigencia fiscal, mientras que su base gravable está determinada por el correspondiente avalúo catastral, en cuya construcción confluyen cinco entidades distintas: la Subdirección de Catastro del IGAC (nivel nacional), la instancia departamental de Antioquia, y las instancias locales de las ciudades de Bogotá, Medellín y Cali. Cada una de estas entidades cubre una cantidad de predios en el país, siendo la Subdirección del IGAC la que comprende la mayor cantidad de predios y la mayor porción de territorio.

 

Un problema notable en la estructuración del impuesto predial consiste en la extendida desactualización del avalúo catastral que no solo deriva de la incidencia política de élites locales sino de la incapacidad técnica de las autoridades encargadas del tema. Bajo esta misma lógica se revela el bajo nivel de las tasas de este impuesto, que mientras la Ley 44 les había definido un rango del 1 por mil (aplicado sobre el avalúo) al 16 por mil, el gobierno de J. M. Santos estableció a través de su Plan de Desarrollo un mínimo del 5 por mil. La progresividad potencial de este tributo se ve además afectada por la limitada diferencia entre las tasas mínimas y máximas que define cada municipio, que en poquísimos casos llegan al tope del 16 por mil. Un problema adicional consiste en la importante brecha existente entre las tasas nominales del impuesto y la recaudación efectiva a que se da lugar, dado el efecto de los regímenes de descuentos y exenciones, de los fenómenos de evasión y elusión y de la propia incapacidad de las autoridades públicas implicadas para hacer efectivo el poder impositivo del Estado.

 

En el contexto de la importancia crucial que reviste el problema de la tierra en Colombia como fuente del conflicto social y de sus expresiones violentas, y, consecuentemente, de su protagonismo en el proceso actual de dialogo en la Mesa de La Habana, se manifiesta la dificultad estructural de la posibilidad de generar un cambio de esta forma de tributación en el país, y de su tránsito hacia ser factor en la democratización del acceso a la propiedad rural. Sin embargo, y más allá del discurso acerca de la eficiencia en el uso de la tierra como factor de producción, de la competitividad de la producción agropecuaria y del desarrollo del mercado de tierras que de manera reiterada se esgrime como fundamento de muchas políticas, queda claro que la transformación de tal régimen tributario debe constituir un elemento central en cualquier propósito de reformar la estructura agraria en el país, combatiendo la extrema concentración de la propiedad y abriendo el camino para su uso productivo e incluyente.

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