Declaraciones de buenas intenciones o medios suficientes para combatir la corrupción.
El año 2017 ha sido un año complicado para algunas autoridades de las tres ramas del poder, legitimidad e idoneidad están siendo cuestionadas por la revelación de hechos de corrupción que involucran a funcionarios gubernamentales de diferentes niveles, senadores, representantes y más recientemente exmagistrados de altas cortes. Parece que después del silencio de los fusiles, la atención de la opinión pública viene concentrándose en cómo malfunciona el poder, y en los tratos que por años, y a través de varias administraciones, han mantenido algunos servidores públicos con intereses de particulares.
La manera en la que hechos de tal naturaleza han visto la luz, en algunos casos, se ha derivado de investigaciones adelantadas por autoridades en otros países al intentar desarticular sus propias redes de corrupción y que han acabado por dar coletazos en varios países de la región.
En varios escenarios, se ha analizado la utilidad de las convenciones suscritas por Colombia en materia de lucha contra la corrupción, pero para hacer justicia a esos marcos legales de carácter global, es necesario explicar con más detalle su alcance, y las recomendaciones derivadas de esos instrumentos, así como indicar el largo camino que queda por recorrer para que las convenciones logren su cometido de manera más efectiva.
Los instrumentos internacionales contra la corrupción: ¿Para qué?
¿Han sido las respuestas en estos escándalos de carácter reactivo, tardío o insuficiente? Diversos diagnósticos se han dado en informes que periódicamente se realizan por parte de la Organización de Estados Americanos y la Organización de Naciones Unidas en virtud de dos convenciones de las que Colombia hace parte desde hace poco más de una década: la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, conocida como la Convención de Mérida.
Estas dos convenciones cuentan con mecanismos de revisión para la implementación, específicamente, con un sistema de evaluación entre países que permite verificar el grado de implementación de las convenciones, es decir, el grado de cumplimiento del Estado colombiano frente a estos compromisos internacionales jurídicamente vinculantes. De esos análisis periódicos se han derivado recomendaciones sobre estructura institucional y operación de las políticas impulsadas por entidades colombianas responsables de la prevención y penalización de la corrupción; sobre el grado de uso de la cooperación internacional para facilitar las investigaciones; y sobre la recuperación de activos desviados y transferidos al exterior. ¿Qué se sabe de los resultados o de lo que las instituciones hacen para subsanar las fallas?
En documentos que pueden ser consultados en http://www.oas.org/juridico/spanish/col.htm, por ejemplo, la Organización de Estados Americanos, a través del Mecanismo de Seguimiento a la Implementación de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción – MESICIC – ha emitido algunas recomendaciones a lo largo de cuatro rondas de análisis, desde el año 2001. En 2013, cuando tuvo lugar la cuarta ronda de análisis, una parte del informe versó sobre los “órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas”. Para ello se analizaron datos suministrados por las altas cortes entre 2007 y 2011, y algunas recomendaciones del informe revelan debilidades en la operación de algunas de esas cortes, como altos porcentajes de procesos prescritos, archivados o en los que los magistrados indicaron algún impedimento.
Los informes también revelan que la tipificación de los delitos de corrupción y la legislación para castigarlos se ajusta en buena medida a los descritos en las dos convenciones, o lo que es lo mismo, el problema no es falta de leyes.
Sin embargo, los mismos informes (y los cuestionarios respondidos por las propias entidades, disponibles en el mismo vínculo) también señalan lo que sería una profunda falla estructural: Procesos de ingreso, ascenso y evaluación del funcionario público, en los que el régimen de carrera, es la excepción y no la norma, es decir, una alta carga de provisionalidad compromete la actuación del Estado, y deja vulnerables a las instituciones a la posibilidad de la discrecionalidad y el clientelismo.
Prevenir – “Educar al niño para que no robe”
Cuando altas autoridades hacen reflexiones sobre el tema de prevención de la corrupción, normalmente hacen referencia a la cultura de la legalidad, a la necesidad de educar desde la primera infancia en valorar “lo público”, a vencer la cultura mafiosa que preconiza el tener sobre el ser. No obstante, cabe recordar que los individuos se mueven por incentivos, y que de nada sirve educar a los niños en ética y valores, si al crecer y cursar una carrera encuentran que no pueden acceder a un cargo ni abrirse paso en la vida en condiciones de igualdad y basados en el mérito.
Las dos convenciones citadas contienen un apartado relativo a la prevención y ninguna hace referencia a la educación. Hacen referencia al sistema de incentivos: la probidad de los funcionarios públicos verificada a través de un buen proceso de selección, el entrenamiento en sus funciones, el conocimiento de la ley, el control de las compras públicas, la transparencia de los sistemas electorales, los sistemas de control del lavado de activos, entre otras disposiciones, modifican de manera efectiva la relación costo/beneficio de llevar a cabo un acto de corrupción. Es el lugar hacia donde se indica que deberían apuntar las políticas públicas para combatir la corrupción, ya que la aritmética es bastante simple: si es más probable que me descubran y las sanciones son lo bastantes altas, debe haber un cambio de tendencia en los delitos contra la administración pública.
Sancionar – ¿Por qué la gente buena no denuncia?
Existe una muy delicada recomendación, común a las dos convenciones, referente a la existencia de una legislación que proteja al denunciante de buena fe. Y por denunciante de buena fe debe entenderse no solo aquel ciudadano comprometido que asiste a los consejos comunales con las altas autoridades a denunciar actos de corrupción en la administración de su municipio, cargado de evidencia en una carpeta legajadora. Se debe considerar también al tesorero de la alcaldía que detecta movimientos sospechosos de efectivo, que no puede recurrir al director de control interno disciplinario, ni al contralor, ya que probablemente son amigos del alcalde. Esta persona puede no solamente perder el empleo, sino terminar empapelado o amenazado por aquellos a quienes denuncia.
A pesar de que existen mecanismos para brindar protección al testigo en un caso de corrupción, las medidas que protegen el empleo, buen nombre e integridad del denunciante son escasas. El que termina escondiéndose es, en no pocos casos, el denunciante. El que debe conseguir un empleo de menor exposición, cambiando de ciudad, es el ciudadano que cumplió con su deber y el funcionario que cumplió con la obligación de denunciar, consignada en la ley.
El camino que queda
Hay que tener en cuenta que quienes hacen parte de las convenciones son los Estados, con estructuras institucionales diversas, y que el compromiso hacia esas convenciones puede variar dependiendo del Estado del que se trate y de la administración de turno. El que la cooperación entre Estados Partes en estos instrumentos esté lejos de ser perfecta no es directamente atribuible al instrumento per se ni debe desalentar el uso de estas convenciones para servir de base a la colaboración en investigaciones. Lo que debe fortalecerse es la independencia de los operadores de justicia y los fuertes vínculos que las autoridades homólogas en varios Estados puedan establecer para llevar a buen término las investigaciones. Instituciones independientes y fuertes lazos de colaboración entre Estados representan un incentivo menos para que el corrupto pueda actuar impunemente.
*Ana María Cristancho Rocha. Economista de la Universidad Nacional. MBA en Relaciones Internacionales, Fundación Getulio Vargas. Primer Secretario de Carrera Diplomática. Ha prestado servicio en el Consulado de Colombia en Sao Paulo, Brasil.