Por: Alejandro Abondano y Santiago Rengifo
Semillero Formalización de la propiedad rural e (in)seguridad: ¿una relación de doble vía?
Es ya una vieja práctica en Colombia crear y cambiar las agencias del Estado conforme las políticas del gobierno de turno lo requieran. Algunas veces, a dichas agencias se les otorga otro nombre y se les asignan nuevas funciones, o para los casos más drásticos se construye todo un entramado institucional con el fin de atender esos viejos problemas que ya antes habían intentado solucionarse. Y en vez de continuar con las experiencias anteriores, se opta por gastar tiempo y recursos en montar una nueva normatividad, que puede ser necesaria, pero que de todas maneras implica un esfuerzo enorme y no siempre termina por resolver el problema.
La Reforma Rural Integral (RRI) pactada en el punto uno del Acuerdo no es la excepción. Allí se condensan varias de las principales problemáticas concernientes a lo rural como “la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra” y se plantea la creación de nuevas instituciones y reglamentación para atender esas problemáticas. De ahí que se haya buscado dar certeza a los derechos de propiedad a través del Decreto 902, pero que, haciendo un rápido viaje a la historia, es posible evidenciar que no es la primera vez que se ejecutan programas de formalización de la propiedad.
Desde los años noventa se han adelantado este tipo de programas con el fin de dar respuesta a problemas estructurales de lo rural en el país. Y como puede suponerse, ya en el pasado han surgido retos en la implementación de estos programas. Uno de los más difíciles ha sido la articulación institucional que resulta fundamental para que los esfuerzos de las entidades rindan fruto, se logren los objetivos propuestos y sea posible evaluar las políticas públicas.
El programa de formalización del 2010 es un claro ejemplo, pues su ejecución se vio fuertemente afectada por los cambios en las responsabilidades de las distintas entidades competentes. El programa fue creado por la Resolución 452 de ese año y su dirección fue asignada inicialmente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR). Su implementación debía coordinarse con otras entidades que también tienen funciones atinentes a la formalización como la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA) y el Instituto de Desarrollo Rural (INCODER).
Lograr que tantas entidades se pongan de acuerdo para emprender un proyecto como este es ya por sí sola una tarea monumental. Sin embargo, una vez logrado esto, no se ha hecho lo necesario para conservar esa sinergia. En el marco del programa de 2010, estas distintas entidades consiguieron coordinarse para crear un aplicativo tecnológico llamado FORMALIZA. Dicho aplicativo tenía el propósito de permitir conocer el estado de registro de las resoluciones de adjudicación. Con el fin de trabajar en este proyecto, las entidades mencionadas se coordinaron para ejecutar un plan piloto denominado “Mangos Bajitos”. El propósito del piloto era tomar los casos más fáciles con que se iban a encontrar las entidades al momento de formalizar, y así identificar las principales barreras y dificultades que podían enfrentar en ese proceso.
A pesar de que se logró adelantar el piloto desde el año 2014, dos años después se suprimió el INCODER y se creó la Agencia Nacional de Tierras (ANT) como una de sus sucesoras. Además, se estipuló que la dirección del programa de formalización de 2010 quedaría en cabeza de esta nueva entidad. Todo el trabajo realizado hasta el momento con “Mangos Bajitos” y FORMALIZA fue entregado al MADR sin que se volviera a tener noticia alguna sobre este. El cambio entre el INCODER y la ANT no se hizo con el cuidado necesario para evitar una ruptura en el trabajo que venía haciendo la primera. El resultado fue la pérdida de la información acerca del trabajo realizado para la formalización. También significó perder los esfuerzos logrados hasta ese momento, sobre todo en lo atinente a la coordinación interinstitucional. Al cambiar los funcionarios tajantemente, sin establecer mecanismos claros para transferir la información íntegramente, se cortaron los canales de comunicación entre las entidades y la nueva ANT.
La falta de cuidado en el tratamiento de la información de los programas, es una de las causas que impiden no solo la continuidad en la ejecución, sino la evaluación misma de las políticas públicas. Este es el resultado de cambios institucionales llevados a cabo sin tomar las precauciones necesarias para cuidar el trabajo ya realizado y su documentación. En el caso de los programas de formalización, el impacto de estos descuidos tiene un alto precio. Debemos recordar que del éxito de estos planes depende lograr certeza y así zanjar viejos conflictos sobre la propiedad de la tierra.
Por supuesto que el manejo de la información y la sinergia institucional no son las únicos factores que se debe considerar para que la formalización sea exitosa. Por el contrario, regularizar los derechos de propiedad de manera negligente podría conllevar consecuencias indeseables como la legalización del despojo. Sin embargo, sin la información para evaluar la política, resulta imposible realizar un control que permita impedir que la formalización traiga estos efectos nefastos. El Decreto 902 brinda una nueva oportunidad para ejecutar la formalización de forma adecuada, pero sin tener en cuenta las experiencias del pasado resulta insuficiente. La amnesia no se puede convertir en una política pública.
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