Por: Julia Cortez Da Cunha
Conectas – Brasil
Uno de los primeros actos de Michel Temer como Presidente de la República de Brasil fue establecer el Programa de Asociaciones e Inversiones (en portugués, Programa de Parcerias e Investimentos, o PPI). El programa tiene el objetivo de estimular asociaciones entre el sector público y privado para desarrollar proyectos de infraestructura en todo el territorio nacional, sea utilizando los formatos de concesión, permisión de servicio público, arrendamiento de bienes públicos, u otros formatos de APP, sea por medio de procesos de desestatización. La política fue adoptada por el presidente por medio de una Medida Provisional (MP 727) y posteriormente transformada en Ley por el Congreso Nacional (Ley 13.334 / 2016), sin que hubiera significativas oportunidades de participación de la sociedad civil organizada o de la población en general.
Para facilitar la realización de APP, el PPI determina que todos los proyectos parte del programa deben ser considerados como prioridades nacionales. La ley y las normas asociadas al programa no establecen de forma clara cuáles son las consecuencias exactas de ese tratamiento prioritario, generando críticas sobre la ausencia de previsibilidad jurídica. Sin embargo, las normas sí determinan que todos los agentes públicos, de todos niveles federativos y todas las agencias gubernamentales – incluso los órganos y agencias de protección a derechos humanos y ambientales que deberían tener independencia técnica – tienen el deber de actuar para “liberar los proyectos” y “eliminar entrabes burocráticos”. El concepto de “liberación” se encuentra definido por la propia Ley 13.334, cuyo artículo 17 dice así: “liberación significa la obtención de cualquier licencia, autorización, registro, permisión, derecho de uso o exploración, regímenes especiales y títulos equivalentes, sean ellos de orden regulatoria, ambiental, indígena, urbana, de tráfico, patrimonial pública, hídrica, cultural, aduanera, de
minería, de tributación, o cualquier otra”. Durante el proceso legislativo,
parlamentarios intentaron modificar el texto del artículo 17, para aclarar que la liberación estaba condicionada al respecto a la legislación ambiental y otras normas aplicables. Sin embargo, estas modificaciones no fueron aceptadas por los proponentes de la Ley, quienes se justificaron diciendo que ellas no se adecuaban a los objetivos y al texto de la Ley 13.334.
Por esos motivos, organizaciones de la sociedad civil y comunidades impactadas por proyectos de infraestructura manifestaron su oposición a la Ley, manifestando el temor de que ella transformase licencias ambientales y otros requisitos legales en meras formalidades a ser superadas, ya que los agentes públicos estarían obligados a tomar medidas para liberar los proyectos del PPI.
Este temor fue agravado porque la estructura de gobernanza del PPI no es capaz de garantizar que consideraciones socioambientales y mecanismos de consulta y participación sean incorporados al proceso de toma de decisiones de manera efectiva. Pese a que la primera resolución del Consejo del PPI trata de la realización de consulta pública, de la realización de estudios de impacto, y de la obligatoriedad del licenciamiento ambiental, esta resolución no tiene estatus de ley y puede ser fácilmente alterada por el propio Consejo, en el cual apenas participan órganos gubernamentales.
De hecho, proyectos actualmente en fase de implementación ilustran los
problemas del PPI. Por ejemplo, la Ferrovía Ferrogrão, parte del programa,
causará serios impactos a derechos humanos de comunidades locales,
incluyendo grupos indígenas y tradicionales, principalmente por aumentar la presión por tierras en la región que cortará. No obstante, los estudios de
viabilidad de la ferrovía no analizaron adecuadamente riesgos socioambientales, imposibilitando la elaboración y exigencia de salvaguardas capaces de prevenir, mitigar, o compensar los impactos y posibles violaciones.
Cuando el Estado brasileño decide asociarse a empresas privadas, debe adoptar medidas para garantizar que los proyectos que desarrollan de modo conjunto respeten los compromisos asumidos por Brasil en materia de derechos humanos y ambientales. Como mínimo, los proyectos no deben violar la Constitución, los tratados internacionales aplicables y la legislación. Idealmente, ellos deberían también potencializar la realización de derechos humanos, principalmente derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de comunidades locales.
Por tanto, es fundamental que los derechos humanos sean incorporados al
proceso de toma de decisiones desde etapas iniciales del planeamiento, y que este proceso incluya de modo significativo la participación de comunidades afectadas. El PPI ha demostrado que, en Brasil, la aceleración de las APP va en sentido contrario a este objetivo.