Colombia: el desafío de alcanzar la autonomía indígena pese a la violencia y las deudas del Congreso

• A pesar del reconocimiento político a los gobiernos indígenas en Colombia desde hace más de tres décadas, el Congreso no ha emitido una ley que dé forma a las Entidades Territoriales Indígenas (ETI), la figura que otorga autonomía para estos pueblos.
• Agrupaciones como el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) han avanzado en el desarrollo de sistemas propios de educación, salud y justicia en sus territorios durante 54 años de organización.
• Ante las omisiones legislativas, especialistas destacan los instrumentos de los poderes Ejecutivo y Judicial que han permitido una mayor autonomía política y administrativa para los pueblos indígenas.
• Los retos para la autonomía indígena en Colombia van más allá de lo legal: la violencia y las economías ilícitas representan también obstáculos clave.

Como una casa a medio construir, con estructuras firmes, pero con techos y ventanas endebles, inacabadas o rotas. Así ha sido la historia de las poblaciones indígenas de Colombia que trabajan para su autonomía: han logrado avances en derechos y reconocimientos, pero estos no terminan de traducirse en el territorio, donde se enfrentan no solo a instituciones y estructuras que definen como racistas y colonizadoras, sino también a la expansión de la violencia en el país.

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Han pasado 34 años desde que Colombia reconoció en la Constitución de 1991 la diversidad cultural del país y el deber del Estado de protegerla, así como la coexistencia de diversos sistemas de conocimiento políticos, de organización social y jurídicos que permiten a los 115 pueblos indígenas construir su autonomía.

Esta decisión, que marcó un punto de partida para los pueblos originarios, implicó el reconocimiento de la multiculturalidad de Colombia, que ha permitido que los pueblos indígenas ganen espacios de poder y representación. Por otro lado, paulatinamente se han ampliado derechos culturales, sociales, económicos y territoriales, que han evitado la extinción de estas culturas.

Sin embargo también persisten obstáculos, como la falta de voluntad política y de consensos que permitan coexistir a las autonomías indígenas con otras autoridades locales. La ausencia de claridad en la administración, presupuesto y gobernanza son serios retos tanto en lo legal como en el territorio para las comunidades que buscan este camino.

Representantes de comunidades indígenas, especialistas y congresistas de Colombia explican a Mongabay Latam los avances y desafíos actuales para los pueblos indígenas que buscan construir su autonomía en el país.

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Una voz en el Cauca

Una de las organizaciones indígenas más representativas de Colombia es el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), que agrupa a 11 pueblos indígenas en el suroccidente del país: nasa, misak, yanacona, inga, totoroez, embera, embera siapidaara, kishu, ampiule, kokonuko y polindara.

El CRIC articula y organiza a más de 380000 personas a través de 138 autoridades indígenas asociadas a la agrupación, que basa sus acciones en cuatro pilares: unidad, tierra, cultura y autonomía.

Eduin Mauricio Capaz Lectamo, líder indígena y coordinador del área de Derechos Humanos del CRIC, explica que a lo largo de 54 años, el organismo ha desarrollado una estructura organizativa que describe como una “pirámide invertida”. Las decisiones parten de la base de sus comunidades hacia otras figuras, como las asambleas comunitarias y congresos regionales, donde se definen acciones o “mandatos” que se deben seguir en temas cruciales, como salud, educación, justicia, ambiente y territorio.

El defensor de derechos humanos destaca estos espacios de toma de decisión porque, asegura, reflejan la mirada indígena en temas claves para la vida de las comunidades.

“La dinámica de formación del movimiento indígena ha posibilitado una riqueza de mirada política del mundo indígena y del mundo no indígena. Las comunidades tienen elementos de formación, de educación y estudio para deliberar de manera amplia, conociendo del tema”, dice el dirigente a Mongabay Latam al explicar sus formas de organización.

Capaz señala que estas formas de diálogo permiten incluso rectificar decisiones o enmendar errores en la toma de decisiones.

“Si el gobierno indígena está desviándose a otros escenarios, lo que hace el congreso indígena es decir: ‘Aquí hay un problema, necesitamos retomar este camino’, ‘aquí hay avances, necesitamos fortalecerlos’, ‘aquí hay equivocaciones, abandonen ese camino y vamos por otro lado’”, detalla.

Si bien estos espacios les han permitido construir sus propias autonomías en los diferentes territorios a donde llega la organización, el representante del CRIC afirma que es difícil para los pueblos indígenas lograr una plenitud en este tema, ante escenarios de desacuerdo con el Estado.

“Como organización hemos avanzado en la exigencia de derechos y en transformar al Estado para proteger a las comunidades y derechos indígenas. En ese camino hemos llegado a escenarios de articulación y escenarios de absoluta contradicción con el Estado”, sostiene el defensor.

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Pese a que considera al gobierno del presidente Gustavo Petro como aliado, Capaz sostiene que los desencuentros se han dado principalmente con las leyes del país.

“Las voluntades políticas no se ejecutan porque las realidades jurídicas siguen siendo racistas y excluyentes. Siguen siendo pensadas para la sociedad mayoritaria y no para las minorías de particularidades como el movimiento indígena. Hay que hacer mucha adecuación institucional”, señala el líder indígena del pueblo nasa.

Las autoridades indígenas buscan resolver asuntos civiles, como matrimonios o adopciones, así como conflictos penales, homicidios, robos o amenazas. Aunque la Corte Constitucional de Colombia ha establecido criterios para definir si un asunto debe ser atendido por la autoridad indígena, en la práctica no se procesan todos los casos por la justicia indígena. Incluso, hay experiencias de colaboración con la fiscalía e instituciones judiciales ordinarias, de acuerdo con el Ministerio de Justicia.

Para Capaz, este es un ejemplo claro de desencuentro con el Estado, pues sostiene que no se ha logrado instaurar una justicia indígena plena, porque aunque hay un reconocimiento al sistema, se ejerce sin garantías judiciales ni presupuesto.

“Podemos articularnos con las autoridades del Estado colombiano, con la Fiscalía, en términos de orientar o llevar casos de justicia. Sí hay un reconocimiento político, pero no hay un reconocimiento de garantías. Te dicen: ‘Sí, tienes el derecho de aplicar justicia propia, pero solo para los indígenas’ o ‘sí aplica la justicia propia, pero con tus medios’”, sostiene.

El defensor agrega que al menos los pueblos indígenas agrupados en el CRIC se han reunido para desarrollar formas propias de pensar la justicia, por ejemplo, mediante esquemas de conciliación, pero dice que hacerlo sin medios o garantías se vuelve imposible.

“Hemos intentado generar estructuras, mecanismos, formas, diálogos, conceptos acerca de la justicia, pero es un ejercicio muy propio. Hay partes donde el Estado colombiano garantiza algunas cosas, pero ha sido producto de las exigencias, y no precisamente de un reconocimiento pleno”, detalla.

Al mismo tiempo, las comunidades indígenas agrupadas en el CRIC también han desarrollado un sistema de salud propio, donde se utiliza el conocimiento de la medicina tradicional para atender a la población, así como la capacitación de personal y articulación con instituciones públicas de salud y medicina occidental.

En la educación propia, las comunidades indígenas de la organización adecúan el sistema bilingüe en sus escuelas para preservar las lenguas originarias en cada región.

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Entidades Territoriales Indígenas

Una figura clave que nació con la Constitución colombiana de 1991 fue la Entidad Territorial Indígena (ETI), como parte del ordenamiento territorial, junto con los distritos, los municipios y los departamentos del país.

Se trata de entidades con autonomía política, administrativa y fiscal, las cuales son gobernadas por Consejos Indígenas.

Aunque la Constitución de 1991 ordenó al Congreso de Colombia crear una regulación para las entidades territoriales indígenas desde hace 34 años, hasta el momento, el Legislativo del país no ha emitido esta ley.

Juan David Varela, coordinador del equipo del Laboratorio Socio-Jurídico para la Innovación de lo Público de la Fundación GAIA Amazonas, explica que la Constitución también dispuso de otro camino para avanzar en el reordenamiento del territorio mediante un artículo que permite al Gobierno nacional de Colombia expedir normas que permitan la puesta en funcionamiento de las ETI.

“Como resultado de la movilización, de la incidencia de las organizaciones indígenas, los distintos gobiernos han venido adoptando instrumentos que permitan generar ese marco normativo para la formalización de las entidades territoriales indígenas”, detalla el especialista de la Fundación GAIA Amazonas, que acompaña a varias poblaciones indígenas en sus procesos de formalización como ETI.

Varela destaca que dentro de estos instrumentos hay uno especialmente importante, el decreto 632, emitido en 2018, que establece los procedimientos para formalizar los territorios indígenas como Entidades Territoriales en tres de los seis departamentos de la Amazonía colombiana: Guainía, Vaupés y Amazonas.

Esto marcó un rumbo para los pueblos indígenas amazónicos. Varela precisa que estos pueblos pasaron de una forma de organización política que estaba concentrada en la figura de resguardos al funcionamiento de la entidad territorial.

“A diferencia de los resguardos, que son una figura de propiedad colectiva, las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) integran la estructura político-administrativa del Estado, son autoridades públicas. La Corte Constitucional de Colombia ha concluido que la territorialidad indígena va más allá de un título de propiedad, no está restringida a un polígono”, explica el especialista a Mongabay Latam.

En mayo pasado, el gobierno de Petro emitió un decreto similar al de 2018, el 488 de 2025, que establece el procedimiento para la puesta en funcionamiento de las ETI a nivel nacional, incluyendo mecanismos para el ejercicio de atribuciones en temas de ordenamiento territorial, educación, salud, agua potable y saneamiento.

Varela señala que a diferencia del decreto anterior, que solo aplicaba para regiones indígenas amazónicas, el 488 establece un proceso más corto para el funcionamiento de la ETI, además de señalar que su formalización puede darse en zonas que no fueron municipalizadas, una restricción del documento anterior. Esto implica que el mapa político-administrativo de Colombia debe transformarse.

“Esa es una de las implicancias. Estamos viviendo un proceso de transformación político-administrativa, que supone, por supuesto, la transformación cartográfica del país”, precisa el especialista.

Durante el cambio de la Constitución de 1886 a la de 1991, en la Amazonía colombiana quedaron zonas territoriales sin municipios. “Son territorios que siempre han sido indígenas y sobre los cuales nunca se constituyó un municipio”, expone.

Esta imposición, afirma, iba en contra de las lógicas de los sistemas culturales y organizativos de los pueblos indígenas y que ya habían sido reconocidos por la Corte Suprema de Colombia.

“La Corte dice que el territorio indígena no está solo en lo no municipalizado, no está solo en el resguardo, no es solo una expresión cartográfica, no es un polígono. El decreto 488 trata de recoger esos aprendizajes para establecer un procedimiento que es más corto y desarrolla de mejor manera esos derechos que están ahí involucrados en este procedimiento”, explica Varela.

Además, agrega que con la emisión del decreto 1275 en 2024 se establecieron las medidas para el funcionamiento de estos territorios indígenas en materia ambiental, pues no estaban reconocidos, pese a que la evidencia mostraba que los territorios mejor conservados en Colombia son los administrados por los pueblos indígenas. Solo los territorios indígenas de la Amazonia colombiana mantienen el 99.5 % de sus coberturas naturales intactas y sus bosques representan el 41 % del total de los existentes en esta región, de acuerdo con un reporte de la Fundación GAIA Amazonas.

“Era paradójico porque la Corte Constitucional ya había dicho que los gobiernos y los pueblos indígenas son autoridades ambientales en sus territorios, pero teníamos una serie de normas que no lo reconocían. Eso había generado dificultades en esa relación entre los pueblos indígenas y el resto de las autoridades ambientales”, explica Varela.

En el caso de los territorios y resguardos indígenas agrupados en el CRIC, los cuales no están en un proceso formal para convertirse en ETI, sí cuentan con un instrumento —reconocido por autoridades en el decreto 1094 de 2024— donde se establecen competencias, funcionamiento y mecanismos de coordinación para el ejercicio de su autonomía y autodeterminación: la figura de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental (ATEA).

Capaz señala que ante las diferentes realidades que viven las comunidades del CRIC, tanto la figura de las ETI como las ATEA, deben ser instrumentos que permitan a los pueblos indígenas perdurar en sus territorios.

“Las ETI o las ATEA no deben ser un muro o una isla para nuestras comunidades, deben contemplar y dar todas las garantías para nuestros pueblos puedan protegerse, ejercer su autonomía y no desligarnos de la visión de país”, sostiene el líder del pueblo nasa.

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La formalización de los gobiernos indígenas

De acuerdo con la Fundación GAIA Amazonas, en la Amazonia colombiana hay al menos 25 territorios indígenas que están en diferentes etapas del proceso para formalizarse como ETI y que suman más de 14 millones de hectáreas, el 13 % del territorio nacional.

Los territorios Yaigojé Apaporis, Mirití Paraná, Río Tiquié, Bajo Río Caquetá, PANI, Ríos Cotuhé-Putumayo, UITIBOC y Arica, ubicados en los departamentos de Amazonas y Vaupés, ya se encuentran organizados como ETI y siguen en el proceso para formalizar su funcionamiento, a través de un acuerdo con el Gobierno nacional.

En tanto, existen otros 12 territorios que han avanzado sustancialmente en el proceso y cinco más que han expresado su interés. En total cubren el 36 % de la Amazonía colombiana.

Julieth Rojas Guzmán, subdirectora técnica y política de Fundación GAIA Amazonas, detalla que han acompañado a 10 gobiernos indígenas en el proceso que iniciaron en 2019, de los cuales ocho ya llegaron a consensos políticos para ser reconocidos formalmente como ETI.

Estos consensos son una etapa clave donde se dan los acuerdos interculturales, un instrumento que permite formalizar el nuevo ordenamiento político-administrativo que tendrán las ETI

“Ocho gobiernos indígenas ya llegaron a consensos políticos y definieron que era importante convocar a un diálogo intercultural al gobierno nacional, en particular a instituciones que están vinculadas a todo lo que implica este proceso de formalización de las ETI”, dice la especialista a Mongabay Latam.

Entre el 28 de julio y el 1° de agosto de 2025, los gobiernos indígenas amazónicos que llevan la delantera en el proceso para establecer las ETI convocaron a autoridades colombianas a estos acuerdos interculturales para dar a conocer sus planes de vida, de acción y de propuestas en temas que son prioritarios para sus territorios.

“Estas ETI abren un camino fundamental para que los gobiernos que van también en este tránsito aprovechen estos precedentes políticos y jurídicos. Un territorio indígena que ha estado en un proceso importante de fortalecimiento interno es el Pirá Paraná, que radicó su solicitud como entidad territorial indígena (ETI)”, detalla Rojas.

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Omisión legislativa

Varios de los obstáculos legales para un avance de las autonomías indígenas parten de la omisión del Congreso de Colombia para emitir una ley que dé certeza a las ETI.

Samuel Baena, abogado de la Universidad Externado de Colombia e investigador en temas de autonomía indígena y derechos de la naturaleza, destaca que la labor de reconocimiento de autonomías indígenas ha venido más de órdenes de gobiernos y de la autoridad judicial, y no del Legislativo.

“Curiosamente nuestro máximo órgano de representación democrática, el Congreso de la República, ha sido muy omisivo cuando se ha tratado de reconocer ese pluralismo étnico y cultural, y ese reconocimiento ha sido un trabajo principalmente emprendido por la rama ejecutiva y judicial en Colombia”, expone el especialista.

Para Baena, esto se debe también a la persistencia de una «visión colonialista» en las estructuras del poder y en la sociedad de Colombia.

“La existencia de ese colonialismo estructural se traduce en la discriminación por parte de la sociedad mayoritaria respecto de los indígenas. El Estado mismo ve con malos ojos a los pueblos indígenas, tiende a tener un enfoque muy conflictivo”, dice el abogado ambiental a Mongabay Latam.

Para el especialista, el no regular el ordenamiento territorial tomando en cuenta a las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) impacta directamente en la toma de decisión de los derechos de las comunidades.

“La autonomía no quiere decir soberanía, conforman estructuralmente el Estado colombiano, pero gozan de independencia a la hora de determinar sus propios destinos, de detectar sus problemas y sobre todo de implementar soluciones. Eso tiene una dimensión económica y financiera, la autonomía implica que las entidades territoriales son destinatarias de recursos y pueden administrarlos ellas mismas”, precisa el especialista.

Baena sostiene que el principal vacío en esta omisión legislativa es el presupuesto. “No tienen plata y la que tienen no la pueden administrar tan libremente como deberían”, refuerza.

Ante estas omisiones legislativas, María Lucía Jaimes Bohórquez, quien hasta hace unas semanas era Coordinadora de la Comisión Derechos Humanos y Audiencias en el Senado de la República, sostiene que hay una falta de «voluntad política» para reconocer la autonomía indígena.

“No ha existido voluntad política y consensos sobre cómo se relacionarían estas entidades con municipios y departamentos, y qué recursos manejarían. Esa falta de decisión y claridad sobre el tema presupuestal ha hecho que el tema siempre quede aplazado”, sostiene la ex asesora en temas de Derechos Humanos en el Congreso.

Jaimes sostiene que hay otros vacíos no atendidos que impiden establecer las capacidades políticas y financieras de los gobiernos indígenas, pese a la existencia de mecanismos, como los acuerdos interculturales.

“No hay claridad sobre las fronteras exactas de los territorios, los pueblos dependen en gran medida de recursos que les asigna el Estado sin que puedan generar ingresos propios, y no existen mecanismos claros para coordinar sus decisiones con las de otras autoridades locales”, sostiene.

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El reto de mantener procesos de autonomía

Para los especialistas consultados, los retos en el reconocimiento de la autonomía indígena están presentes en todas sus líneas.

Varela sostiene que son necesarias varias adecuaciones que debe realizar el Estado de Colombia para romper con la inercia de años. “No se trata de que el Estado adopte unas medidas adicionales en favor de unos pueblos afectados, sino que le corresponde al Estado transformarse normativamente, fiscalmente y procedimentalmente en esas formas de relacionarse», dice. «Ahí el diálogo intercultural tiene un lugar muy importante”, sostiene el especialista, que advierte que la formalización de las ETI no tienen marcha atrás legalmente.

Para Baena, a nivel social y administrativo, los pueblos indígenas deben dejar de ser vistos como “vestigio del pasado”. Agrega que el Estado debe dejar de ver a las autonomías indígenas como obstáculo. Sin embargo, señala que un gran reto es la contradicción en la que puedan entrar los sistemas de justicia indígenas con el derecho mayoritario en Colombia.

“Implica reconocer que tienen otras formas de organización y que tienen otras normas más propias. El reto es cómo vamos a hacer para establecer el diálogo cuando entren en contradicción, cuando una práctica penal de un pueblo indígena vulnera un derecho fundamental, cómo hacerlo siendo respetuosos de la diferencia cultural”, dice Baena.

En el territorio, los desafíos están más enfocados a la seguridad de las comunidades que a la legalidad, pues la violencia se ha focalizado en territorios clave para la autonomía indígena.

Como representante del CRIC, Capaz advierte que la violencia en el Cauca ha sido el mecanismo para desplazar a las comunidades de sus territorios.

“La violencia se ha focalizado en territorios como puntos estratégicos para mover sus economías violentas, bajo la idea de que el territorio es un mecanismo de transacción, de seguridad o de conquista, y eso va en contra de todas las miradas culturales y propias de las comunidades indígenas”, sostiene el líder nasa.

El dirigente del CRIC agrega que tras los fallidos intentos de acuerdo de paz en Colombia durante 2016, han asesinado a 43 guardias indígenas, así como a 18 sabedores ancestrales de la organización.

“Hay una relación entre lo mucho que la violencia puede afectar a las autonomías. En el caso del Cauca hemos visto que es utilizada por las economías lícitas y también las ilícitas. La violencia es el mecanismo para disputarse el territorio, como un mecanismo de transacción”, advierte Capaz.

Actualmente, denuncia que las poblaciones indígenas de la organización enfrentan diferentes violencias que buscan desplazarlos. “Se está reclutando a niños, se está asesinando a autoridades indígenas, se desplaza a las comunidades, se minan sus territorios, para quedarse con el territorio”, sostiene.

En un lugar donde la tierra se convirtió “en el máximo trofeo de toda las violencias”, para los pueblos que integran el CRIC hacer una reivindicación cultural de la pelea por el territorio es una constante que se mantiene hasta la actualidad.

Imagen principal: los pueblos originarios de Colombia enfrentan diferentes obstáculos para lograr su autonomía en el territorio. Foto: cortesía Juan Gabriel Soler / GAIA Amazonas

El artículo original fue publicado por Gonzalo Ortuño en Mongabay Latam. Puedes revisarlo aquí.

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