Por David Bardey
Mi amigo y colega Leopoldo Fergusson, profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes, ha escrito mucho sobre las fallas del sistema tributario colombiano, resaltando que no es progresivo, no es eficiente, y no es equitativo (les recomiendo mirar su presentación acá). Es poco decir que la presentación de Leopoldo me parece excelente, muy pedagógica y bien documentada. Coincido con muchas de las enseñanzas que nos comparte, salvo en el tema de las famosas exenciones. Básicamente, lo que propone mi compañero Leopoldo es eliminarlas todas (o casi) todas, invocando la erosión del recaudo que implican y las distorsiones que generan. Mi problema o diferencia no es tanto en eliminarlas o no. Se trata más bien del tipo de lentes que deberíamos usar para decidir cuando se deben eliminar y cuando no.
Empiezo con mis puntos de acuerdo con Leopoldo respecto al tema de las exenciones. Dice que el Estado tiene la carga de la prueba para mostrar la utilidad, el propósito y el cumplimiento de las diferentes exenciones. Estoy totalmente de acuerdo con esta afirmación, pues por la reducción importante del recaudo que estas implican, es importante que el Estado y los gobiernos de turno las puedan justificar de manera creíble y con criterios definidos ex ante de manera transparente. Aún más que, como lo resalta mi colega, eliminando estas exenciones seguramente sería posible bajar la tasa de tributación de todas las empresas. Sin embargo, donde difiero de su posición, es en que no descarto a priori que las exenciones se puedan justificar como elemento de una política industrial o política pública. Digamos que, como siempre, tengo una posición agnóstica al respecto y creo que se deberían analizar caso por caso.
Como lo ha explicado en varios escritos el economista José Antonio Ocampo, Colombia es uno de los países que ha sufrido mucho de una desindustrialización precoz, lo que implica entre otros, que es un país que tiene un déficit comercial estructural importante. Este déficit se reduce cuando el precio del petróleo sube, pero es poco decir que el país no es un gran exportador, a pesar de tener una mano de obra relativamente barata. Si Colombia quiere cambiar el rumbo de su economía y no tener un crecimiento tan ligado a los precios de algunas materias primas o del retorno de los capitales, lo que típicamente se asocia a un crecimiento que genera más desigualdad, es importante empezar a pensar su política industrial de manera estratégica. Para eso, el Estado tiene varias herramientas disponibles que son los aranceles, los subsidios, las alianzas públicas privadas, y también las exenciones. La idea es poder identificar cuáles son los sectores de la economía que pueden insertarse fácilmente en las cadenas de valor del comercio internacional y, por otro lado, identificar los sectores que son relativamente transversales, es decir cuyo desarrollo contribuye a aumentar la productividad de otros sectores de la economía.
Ahora retomo varios de los puntos de Leopoldo y otros economistas (Leopoldo es el “man de las exenciones” como alguien le dijo una vez, pero son varios economistas en apuntar en contra).
Subsidios versus exenciones. Los aranceles no son convenientes, porque su uso puede generar retaliaciones por parte de otros países, y, por ende, dificultar las exportaciones de los productos colombianos. Si dejamos por fuera las alianzas público-privadas, nos quedamos con políticas de subsidios a algunos sectores y exenciones. Leopoldo menciona que, recaudar normalmente (i.e. sin exenciones) para financiar subsidios a algunos sectores, sería más transparente que una política de exenciones. Es totalmente cierto, el problema es que el costo que podemos atribuir a esta transparencia es alto. En efecto, en economía pública es bastante conocido que los sistemas tributarios y los Estados no son muy eficientes, y cada vez que recaudan 100 pesos, hay un monto que desaparece en la operación (el famoso “lambda” que podemos ver en los artículos de Laffont y Tirole, por ejemplo). Los estudios empíricos que tratan de evaluar este parámetro “lambda”, revelan que puede ser bastante alto, especialmente en los países en desarrollo (ver acá). Por ende, en este contexto, la idea de recaudar para después subsidiar en lugar de aplicar una exención, no me parece muy intuitiva. Por otro lado, el tema de la transparencia se puede subsanar si condicionamos las exenciones a la compilación de unos datos que nos permitirían evaluar si se justifican o no.
Clientelismo y aranceles. Otro punto que no compro en la argumentación de mi compañero es que las exenciones se prestan para el clientelismo, es decir el intercambio de favores. No es que no estoy de acuerdo con eso, sospecho que sea efectivamente cierto, y hay casos famosos que lo ilustran perfectamente. No obstante, no creo que eso justifique no usar exenciones, pues el problema no son estas, sino el clientelismo. Es como si, observando que un árbol tiene champiñones que lo pueden enfermar, el jardinero decide cortar una rama donde aparecen bastantes, esperando de esta manera que después de esta operación los champiñones van a desaparecer del árbol y no lo van a enfermar más. Mis conocimientos en jardinería son limitados, pero dudo que esto vaya a pasar. El problema que se tiene que resolver es el clientelismo, la verdadera plaga, las exenciones constituyendo solamente una manera de implementarlo.
Distorsiones por la gran heterogeneidad de las tasas. Leopoldo muestra también una gráfica bastante impresionante en la cual se observa que las empresas en Colombia pagan tasas de tributación relativamente diferentes, lo que puede generar distorsiones. Acá, creo que se debe distinguir si estas diversas tasas se aplican a empresas que participan a un mismo sector/mercado relevante, o si, por el contrario, son tasas diferentes para empresas que pertenecen a sectores diferentes. Cuando se presenta el primer caso, comparto la posición de mi colega, porque estas exenciones pueden crear distorsiones de competencia, y, por ende, reforzar el poder de mercado de unas empresas en detrimento de otras, lo que debilita la competencia que podría beneficiar a la sociedad en su conjunto. Sin embargo, cuando el segundo caso se cumple, no veo ninguna dificultad dado que, son empresas que no compiten entre ellas, y si el Estado quiere impulsar un sector, bien puede si tiene una justificación creíble y que se podrá evaluar, como lo mencioné al principio.
Exenciones desde un prisma internacional. Otro argumento en contra de las exenciones, pero también de los subsidios, es que, en lugar de impulsar un sector, pueden frenar el desarrollo de este, es decir desconectarlo de las mejores prácticas productivas. Este argumento se observa a veces, y de manera general, creo que una política industrial que pretende impulsar un sector no se debe limitar solamente a eso (subsidios o exenciones); por el contrario, se deben usar otros instrumentos de política para que estos recursos no sean solamente unos cheques en blanco. Pero también creo que, para algunos sectores sometidos a una competencia internacional, es importante mirar lo que se hace en otros países antes de adoptar una posición. Pues, aun cuando no me parece lo más adecuado el hecho de ayudar a las empresas de un sector particular en Colombia, si los países con los cuales compiten nuestras empresas tienen políticas similares, no ayudar a nuestras empresas implica ponerlas en una situación donde no pueden competir, lo que significa que en el mediano plazo están condenadas a desaparecer. Una ilustración de eso son las ayudas al sector agrícola. Si las miramos solamente desde una perspectiva colombiana, uno puede concluir que las ayudas o los mecanismos de estabilización de los precios aplicados no se justifican. Si, al contrario, miramos el nivel de las ayudas que tienen los cultivadores de la Unión Europea o en EE.UU., uno entiende rápidamente que no tener ayudas en este sector sería trágico para el campo colombiano.
Decisiones más complejas de lo que pueden parecer. Ahora, para volver al tema de si tenemos que eliminar o no las exenciones, insisto que se debe hacer un estudio caso por caso, y de manera prudente. Menciono un par de escenarios que pueden ilustrar esta complejidad.
Supongan un sector en el cual encontramos que las extensiones no se justifican porque no cumplen su propósito, y, por ende, no pasan un umbral de costo-beneficio razonable. En este caso, es claro que toca eliminar estas exenciones. No obstante, a un paciente que recibe un tratamiento por transfusión, generalmente se le quita el tratamiento paulatinamente, rara vez de una vez. La eliminación de estas exenciones en este caso se tiene que hacer de manera progresiva.
Ahora, considere un sector transversal como el de las TICs, cuyo crecimiento aumenta la competitividad de toda la economía, como lo mostramos hace poco en un estudio (ver acá). Por los efectos spillover que acabé de resaltar, uno podría pensar que sería una buena idea aplicar en exenciones para dar un mayor impulso a este sector y contribuir de facto al incremento de la competitividad de todo el país. No obstante, creo que antes de eso, se tiene que aumentar la competencia en este sector si queremos que estas ayudas realmente impulsen el sector y la economía en su conjunto y no terminen como rentas de situación de algunos operadores.
Para concluir, si aplicamos estos lentes de política industrial/pública al tema de las exenciones, mirándolas caso por caso, creo que nos llevaría a un mejor resultado, también más complejo, que las opciones de mantenerlas todas o eliminarlas todas. Como lo dije al principio, no descarto que estos lentes nos pueden llevar, in fine, a una conclusión relativamente similar a la de Leopoldo, es decir que, muchas exenciones no se justifican. Mi diferencia es que miraría eso con mayor cautela y sin dogma.