Preguntas y respuestas sobre el estatuto tributario y las obligaciones del gobierno.

Por: Hernando Zuleta

¿Se requiere incrementar el recaudo tributario?

Sí, al menos por tres razones: la implementación de los acuerdos de paz, la obligación de garantizar derechos constitucionales y la caída en el precio del petroleo.

1. De acuerdo con los cálculos presentados en el libro de Claudia López sobre el posconflicto, las inversiones necesarias para lograr una paz justa y duradera es de 333 billones de pesos, esto es cerca del 40 por ciento del PIB. Si se difiere este gasto a 10 años, se requiere un aumento cercano al 25% por ciento en el recaudo tributario.
2. Entre otros derechos consagrados en la constitución están el derecho al trabajo digno, el derecho a la vivienda digna y el derecho al medio ambiente sano. Los trabajadores informales y los desempleados no gozan del primer derecho; el CENSO revelará el numero de hogares que no goza de vivienda digna, pero según fuentes oficiales, al final del gobierno Santos, el déficit llegaba al 5%. Por último, la mayoria de los habitantes de la grandes ciudades del país no gozamos de un medio ambiente sano. ¿Puede el gobierno grantizar estos derechos? ¿A qué costo?
3. Aun si ignoramos la constitución y el gasto que demanda el posconflcito, para continuar con el ritmo de gasto público que lleva el país y cumplir con la relga fiscal se requiere un incremento importante en el recaudo.

Algunos críticos afirman que bastaría con reducir la corrupción y recortar gastos innecesarios y, por lo tanto, no se requiere aumentar el recaudo tributario. Evidentemente, conviene avanzar en estas dos direcciones, no obstante, el recaudo tributario en Colombia es cercano al 15% del PIB, cifra que contrasta con los niveles de recaudo de países con un estado del bienestar generoso como Bélgica, Dinamarca, Suecia o Austria (todos por encima del 26%) y es también sustancialmente menor que el de Chile (18%) considerado por muchos como el ejemplo más claro de una economía “neoliberal” en latino-américa.

¿Es eficiente el estatuto tributario?

No. En primer lugar, el estatuto tributario es extenso, confuso, inequitativo e ineficiente. El número de artículos del estatuto tributario ha crecido en cerca del 60% desde 1990. En el mismo período la DIAN ha tenido que emitir múltiples conceptos o aclaraciones que, por supuesto, se emiten a solicitud de los contribuyentes. Tanto los incrementos en el número de artículos como los conceptos de la DIAN suelen estar relacionados con caídas en el crecimiento económico.

 En segundo lugar, de acuerdo con el informe de la comisión tributaria, el 67% del impuesto de renta proviene de las empresas que son grandes. No obstante, las tasas efectivas de tributación son, en general, menores para las empresas grandes y más altas para las empresas pequeñas. Así, la estructura tributaria es más gravosa para las pequeñas empresas y, por lo tanto, desestimula la creación de firmas.

Además, las tasas efectivas de tributación varían no solo dependiendo del tamaño de la firma, sino también dependiendo de la rama de actividad económica en la que operan.

En este orden de ideas, el funcionamieno del gobierno y la provisión de bienes públicos depende en gran parte de las grandes firmas. Este hecho otorga poder de interlocución con el gobierno a las firmas grandes.  Por otro lado, las demás firmas tienen una carga tributaria pesada que dificulta su crecimiento. Así, el equilibrio de pocos grandes contribuyentes y baja entrada de firmas es un equilibrio estable.

¿Contribuye la acción del estado a reducir la desigualdad?

No.  Colombia es una de los pocos países del mundo en los cuales la acción del estado (impuestos y subsidios) no reduce la desigualdad.  Así, a los problemas de eficiencia se suma un problema de justicia social.

Asimismo, uno de los problemas asociados a la estructura tributaria del país es su efecto sobre la informalidad. Para el caso de Colombia, existe abundante evidencia empírica que indica que el estatuto tributario es responsable, en gran medida, de la informalidad en el país. Los costos asociados con la carga tributaria hacen que la formalización no sea una opción para muchas empresas.

¿Qué se debe tener en cuenta para una reforma tributaria?

Por razones de eficiencia es deseable un estatuto tributario corto, simple y estable. Asimismo, en la medida en que haya menos exenciones se simplifica la labor del recaudador y puede aumentar la eficiencia en el recaudo.

La inequidad está asociada a la complejidad del estatuto. La cantidad de exenciones existentes permite que individuos de altos ingresos desarrollen estrategias para minimizar el pago de impuestos. Estas estrategias no están al alcance de todos porque contar con los servicios de un contador es costoso y porque muchas exenciones están asociadas a gastos que los más pobres no se pueden permitir (como los aportes a fondos de pensiones voluntarias). Por supuesto, también hay exenciones que no demandan esfuerzo alguno de los más favorecidos (la exención a las pensiones).

La ineficiencia, claramente, también está relacionada con la complejidad. En primer lugar, las firmas nacionales deben pagar diferentes tipos de impuesto, cada uno calculado de forma diferente. Para esto se requiere una asignación ineficiente del tiempo de los trabajadores. Asimismo, esto dificulta el trabajo del recaudador. En segundo lugar, la cantidad de exenciones existente abre huecos en el recaudo que terminan siendo llenados con tasas impositivas más altas. En tercer lugar, la combinación entre exenciones y tasas altas lleva a que diferentes empresas tengan tasas impositivas muy diferentes.

En este orden de ideas, debe buscarse un nuevo estatuto tributario con menos artículos, en particular, menos exenciones). Eliminar exenciones nivela la cancha, esto es, hace que todas las firmas independientemente de tamaño o sector tenga la misma carga tributaria. Además, en la medida en que todos juguemos con las mismas reglas, la legitimidad de las instituciones aumenta.

¿Por qué no eliminamos exenciones en lugar de proponer más?

Cualquier cambio de fondo que redefina las reglas de juego requiere de reformas. Infortunadamente, en el entorno colombiano presentar, discutir y aprobar reformas es un proceso complejo.  Son altos los costos de transacción para conformar grupos de apoyo a las iniciativas del gobierno y, en general, para conseguir la aprobación de las reformas, y los grupos con mayor poder de lobby o con más representatividad electoral están en capacidad de obtener y proteger privilegios.