¿Una constituyente para la desorganización territorial?

Uno de los puntos presentados por el presidente Petro para invocar una Asamblea Nacional Constituyente es el atinente a la organización territorial. Debo reiterar, que siempre he planteado la necesidad de una gran reforma constitucional para la cuestión territorial en Colombia, y sobre esto hablaré más adelante. Otra cosa es si estamos en el momento oportuno. Pero vuelvo a la propuesta del presidente Petro, un poco extraña, ya que no suelen ser presentadas por los líderes del poder tan beneficiados por el centralismo en América Latina y el mundo –-reitero mi crítica a la salida de madre de régimen presidencial. ¿O será para mayor centralización ante las voces disonantes de algunos/as gobernadores/as? ¿O para responder a las peticiones  de muchas voces clamando más autonomía territorial, principio territorial tan limitado y conservador, muy en el marco del Estado unitario establecido por la Constitución Política de 1991? Quisiera pensar en esta segunda arista, una que lea desde “la geografía de la esperanza”, pues así como está – la cuestión territorial- no construye vida en los territorios bajo criterios de dignidad. Pero hay mucha tela que cortar sobre este tema tan complejo.

Eso de presidencialismo y territorio es tensionante en el marco de Estado unitario, pero también en uno federal. Para la muestra: las provincias argentinas frente al señor Milei,  la contención de los estados de Brasil frente al señor Bolsonaro en plena pandemia, o incluso, la de los estados de Estados Unidos frente al señor Trump. Aunque Venezuela no suele ser el mejor ejemplo, allá hablamos de un federalismo unitario, así de contradictorio este régimen autoritario que de descentralización y de autonomía local más bien poco. Así las cosas, la nominación de la forma de Estado no es suficiente para garantizar autonomía y democracia local: unitarios, regionales o federales, todos cargan sus pecados.

Así que invocar una Asamblea Constituyente para el tema territorial no es descabellado. Y no es descabellado porque este asunto es de alto calado constitucional, nada más ni nada menos que la distribución del poder en el territorio; un tema tan importante que suele quedar plasmado en el componente de principios. Para el caso de la Constitución Política de 1991: autonomía, descentralización, democracia, pluralismo y el eterno Estado unitario que apenas ha tenido un interregno plasmado, entre otras cosas, en las constituciones de 1858 y 1863; un período satanizado por la literatura regeneradora y conservadora que impulsó la constitución centralista de 1886 y que llevó a la actual situación de debilidad de los territorios, un asunto que no ha podido superar el texto político de 1991. Y que no va a superar, con tantos miedos en materia de territorio que se leen en todo el texto constitucional y la carga centralista que cunde.

El tema territorial suele estar en cada una de las constituciones en diversas partes, y de manera especial en la denominada constitución orgánica; reitero que es una asunto de poder que tiene impacto en varias ramas del poder público, por ejemplo, la legislativa. Pero incluso hay todo un capítulo titulado “de la organización territorial” y otro, sobre el dinero para sostener el modelo, que en nuestro caso aparece en el título XII relacionado con el Régimen Económico y de la Hacienda Pública.

Pues el constituyente, cuando funge como originario en el marco de una Asamblea, define nada más ni nada menos que el modelo de la organización territorial: federal, unitario, regional o autonómico y todas las mixturas posibles sobre esta temática. El ejemplo mayor de mixtura lo encontramos en la definición de la forma de Estado de Bolivia, la cual se lee así:

Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país.

O también la primera apuesta que hizo la convención constitucional chilena –la progresista– de ser un Estado regional, eso sí de carácter único e indivisible junto al reconocimiento de territorios especiales y la organización en regiones y comunas autónomas. Pues esta última no gustó mucho, más cuando Chile ha tenido una tradición centralista desconcentrada que apenas ha tenido un cambio democrático bajo el gobierno de Bachelet –todavía cunden Francia, Napoleón y hasta don Pinochet en ese modelo territorial. En fin, asuntos de gran calado que no podrían ser pensados en clave de constituyente derivado y que solamente serían posibles de intervenir mediante una gran Asamblea Constituyente.

Pero el modelo y los principios apenas serían una parte; la otra estaría dada en repensar la organización territorial como tal: por ejemplo, departamentos sí, pero no así; nacieron para desconcentrar, aunque a la vuelta de unos años ya tienen peso en el camino, cuántos más o cuántos menos –geógrafos y sociólogos más que economistas para este análisis; jugar a la región, pero sin la burla de los últimos treinta años y el modelo afrancesado que adoptamos para impulsarla (suma de departamentos); provincias ¿sí o no? O las pensamos como una simple figura administrativa –toda una traición a Fals Borda en este asunto– ¿más o menos municipios? Mejor repensar esa figura municipal, lo rural, la geografía violentada y del abandono. O avanzar mucho más en el tema del pluralismo: municipios campesinos, municipios indígenas, municipios afro, palenqueros y más -esto les asusta mucho- y para el asunto de los territorios indígenas, repensar esta limitada autonomía territorial. Ni pensar en sacar el tema de los recursos que sabemos suelen quedar en el centro o en una que otra ciudad generando un desequilibrio territorial de la madona.

Federalismo sí, pero no como lo quieren los departamentos ricos, todo pa’ ellos y ¿los demás qué?, como lo decía Darío Restrepo, director de la Comisión de Descentralización DNP:

si cada departamento se queda con las rentas directas que recauda en su jurisdicción (impuesto de renta y al patrimonio), el resultado inevitable es un dramático aumento de las desigualdades socio territoriales; los territorios periféricos –Vaupés, Guanía, San Andrés, Amazonas, Guaviare, Vichada, Arauca, Putumayo, Casanare y Caquetá– solo recaudarían $4,5 billones de más, es decir 11 veces menos que los departamentos desarrollados .

Las desigualdades ya están a la orden del día, y este Estado unitario centralista es bien culpable del asunto que se refleja en las diferencias en la calidad de vida, el desarrollo de proyectos de vida, precariedad o presencia del Estado social de Derecho en los territorios, en la salud, el derecho de las mujeres, niños, niñas y población vulnerable, en el acceso al crédito público, a la educación, a agua potable y saneamiento básico, y hasta en la posible esperanza de vida. Nacer en Bogotá –en el norte de Bogotá– no es lo mismo que nacer en la Amazonía. Deberíamos tener las mismas oportunidades, tocaría leer las diferencias y construir una asimetría territorial de discriminación positiva para lograr la construcción del Estado social de Derecho en toda la geografía.

De pensar en federalismo, las lógicas asimétricas, plurales y de equidad territorial tendrán que primar. De lo contrario, sería una organización blanqueada y centralizada con un bonito título para discriminar más.

Una decisión de este calado es de Asamblea Nacional Constituyente. ¿Pero el centro estará dispuesto a ceder? ¡Lo dudo! Lo veo dispuesto a maquillar el Estado unitario e irnos así por unos 30 o 50 años más –para eso no se necesita Asamblea. Apenas hay que pensar en una reforma al sistema general de participaciones que se puede hacer por Acto Legislativo, o una que otra reforma constitucional de mediano calado, para lo que un Acto Legislativo también les queda de maravilla; una reforma a la LOOT o una nueva LOOT, que siga jugando a la asociatividad territorial y que poco puede hacer frente a la autonomía territorial que ya está diseñada en el texto constitucional; una revisión del estatuto tributario; una Ley orgánica para los territorios indígenas –-no todos los pueblos la conciben igual, ojalá logren acuerdos, de los que denominan fondos de compensación y actualización de códigos. Todo esto en mi criterio es de bajo calado o intensidad –algo así como hagámonos pasito—y se puede hacer en el marco de lo que tenemos sin necesidad de invocar el constituyente originario. Muy conservador todo esto, pero todo apunta para ese norte.

En fin, si nos embarcamos en el asunto de una Asamblea para transformar el modelo territorial, pues que sea en serio, no como lo que pasó en Chile para echarnos para atrás y volver al punto de partida. Recuerden que el centro no suelta en este país y no lo ha hecho por siglos. Otra vez no veo el palo para cerezas. ¡Desafortunadamente el centralismo mata! pero creo que nadie está preparado para dar este debate más allá de sus bolsillos-centro/territorios o individualidades de poder o territoriales.

Nota: Agradecimiento a mi primera lectora, Margarita Suárez Mantilla.