La jurisdicción agraria en debate: el Derecho Agrario entre la desinformación y la realidad

La reglamentación de la jurisdicción agraria ha desencadenado un intenso debate político en el país desde la presentación, el pasado 27 de agosto, del proyecto legislativo No. 183 de 2024, impulsado por el Gobierno Nacional. Este proyecto es la última pieza que falta completar el engranaje de la jurisdicción agraria. El marco normativo está listo: el Congreso reformó la Constitución para introducir esta jurisdicción y reconocer al campesinado como sujeto de especial protección. Además, aprobó una ley estatutaria que crea tribunales y juzgados especializados en resolver conflictos agrarios y rurales. Sin embargo, persiste la falta de consenso sobre los principios, reglas y procedimientos de la nueva jurisdicción, es decir, las reglas de juego para su funcionamiento.

Bajo este escenario, el texto del proyecto ha recibido críticas de sectores económicos y sociales preocupados por los posibles impactos sobre la propiedad privada y las garantías procesales. Desde la Comisión Colombiana de Juristas, hemos notado con preocupación que muchos de los argumentos en contra de esta jurisdicción se basan en desinformación sobre el funcionamiento de principios, figuras y procedimientos ya existentes. Por eso, a continuación, analizaremos dos de los argumentos infundados que se oponen a esta iniciativa legislativa y explicaremos por qué estas propuestas no son ajenas al ordenamiento jurídico actual.

Primer argumento infundado: ¿el Proyecto de Ley habilita la llamada “expropiación exprés”?

Empecemos con una de las alarmas más sonadas del proyecto: la “expropiación exprés”. Si bien el artículo 58 de la Constitución Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental, este derecho no es absoluto pues debe ceder ante el interés público o social. Bajo este principio, la Constitución establece la expropiación para que el Estado cumpla fines que beneficien o tenga alto impacto en la comunidad. Por ejemplo, la Alcaldía de Bogotá compró algunas casas del área donde se construye la primera línea de metro. Esta acción se justificó por razones de utilidad pública, como la mejora de la movilidad en la ciudad.

La expropiación agraria, por su parte, ha sido un instrumento para adquirir tierras con el fin de implementar políticas agrarias al menos desde la Ley 74 de 1926, y actualmente está reglado en la Ley 160 de 1994. La Agencia Nacional de Tierras es la encargada de llevar a cabo este proceso en la fase administrativa, de acuerdo con el Decreto 2363 de 2015 y Decreto Ley 902 de 2017. Adicionalmente, las decisiones que adopta la Agencia las puede revisar un Tribunal Contencioso Administrativo. Este proceso tiene, entonces, varias etapas:

• ANT Identifica el predio y hace una oferta de compra al propietario,
• Se realiza una negociación directa con el propietario, y
• Si la persona se niega a vender y la ANT insiste en que debe comprar, expide una resolución de expropiación.

Esto significa que la Agencia debe agotar un debido proceso administrativo, un paso a paso donde prioriza la posibilidad de llegar a un acuerdo con el propietario. En todo caso el Estado debe garantizar que la indemnización se ajuste al precio del inmueble. Y si el propietario no está de acuerdo con la decisión, puede llevar el caso ante un juez administrativo, quien verificará la legalidad del acto y las garantías de sus derechos.

El proyecto de ley ordinaria no cambia este proceso, y lo que hace es, simplemente, trasladar la competencia de los Tribunales Administrativos a Tribunales Agrarios y Rurales. Incluso el artículo 9º del proyecto establece que una competencia de los Tribunales Agrarios y Rurales es conocer sobre el proceso de expropiación de que tratan las leyes agrarias.

El debate principal está en decidir si los jueces deben intervenir solo cuando alguien lo pide (carácter rogado) o automáticamente al terminar la etapa administrativa. En la primera opción, que estaba en la Ley 160 de 1994, los dueños que no estén de acuerdo con lo que decide la Agencia Nacional de Tierras (ANT) pueden pedir la revisión del caso ante un juez. El Gobierno dice que esto ayuda a resolver más rápido temas como recuperar terrenos baldíos. En la segunda opción, que trajo el Decreto Ley 902 de 2017, el juez entra al final del proceso sin que nadie lo pida. Esto da más garantías a los propietarios, pero también puede hacer que los trámites tarden muchísimo más y sea más difícil tomar decisiones.

Segundo argumento infundado: ¿El principio de protección a la parte más débil atenta contra la igualdad constitucional?

Durante las audiencias públicas sobre el proyecto de ley de procedimientos agrarios en la Comisión Primera del Senado, varios sectores económicos criticaron con fuerza la idea de que los jueces consideraran las desigualdades entre las partes en un caso. Les incomodaba la propuesta de un sistema judicial que, reconociendo las vulnerabilidades de los campesinos, ofreciera ventajas a la parte más débil en los procesos judiciales. Para ellos, esto representaba una amenaza al orden constitucional.

Es bien sabido que las inequidades socioeconómicas del campesinado persisten, y que el campo ha sido el epicentro del conflicto armado en Colombia. En 2023, el 26,1% de las familias campesinas vivían en condiciones de pobreza, y, según el DANE, esta población concentró el 45,5% de las violaciones de derechos humanos registradas por la Unidad de Víctimas en el marco del conflicto. Además, las comunidades campesinas y étnicas enfrentan grandes dificultades para acceder a la justicia, ya sea por su lejanía geográfica de los centros donde operan las instituciones del Estado o por los altos costos en tiempo y dinero que implica llevar adelante un proceso judicial.

Por tanto, los criterios diferenciales previstos en el Proyecto de Ley, que atienden los procesos agrarios y responden a esta problemática, son coherentes con la Constitución. El artículo 13 de la Carta Política establece que el Estado tiene el deber de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, con el fin de lograr condiciones de igualdad real y efectiva. De igual modo, el artículo 64 de la Constitución, además de estipular que el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios, reconoce al campesinado como sujeto de derechos y de especial protección. En este sentido, los tratamientos procesales diferenciados, proporcionales a las inequidades y violencias estructurales que enfrenta el campesinado, son un mandato de la Constitución.

Por otra parte, el ordenamiento jurídico ya opera con lógicas procesales que reconocen las asimetrías entre las partes en conflicto. El mismo Código General del Proceso establece, en su artículo 281, el deber del juez agrario de aplicar la ley sustancial teniendo “la protección de la parte más vulnerable en las relaciones de tenencia de tierras y la producción agraria”.

El párrafo 2° del mismo artículo también otorga facultades oficiosas al juez, un aspecto que se replica en el proyecto y que ha generado controversia. En particular, esta disposición faculta al juez para: (i) decidir en beneficio de la parte que cuente con el amparo de pobreza, incluso si la demanda presenta defectos, y (iii) fallar extra o ultrapetita para reconocer y ordenar el pago de derechos e indemnizaciones. Esto significa que el juez tiene la capacidad de actuar de manera proactiva en la defensa de los derechos de la parte vulnerable, asegurando así una mayor equidad.

Del mismo modo, otras ramas del derecho también se desarrollan bajo esquemas diferenciales que reconocen, y reivindican, a la parte más débil dentro de un pleito jurídico. Por ejemplo, en el Derecho Laboral se contemplan diversas ventajas sustanciales y procesales a favor de los trabajadores, como el principio in dubio pro-operario, o la presunción de contrato laboral cuando se prueba la subordinación.

Por todo esto, no es fácil entender la resistencia que genera el principio de protección a la parte más débil en las relaciones agrarias, dado su sólido respaldo en la Constitución y su desarrollo en diversas ramas del derecho. Sería un error que el Congreso estableciera una jurisdicción agraria basada en las lógicas del derecho civil, donde que presume la simetría procesal y la libre voluntad de las partes. Esto podría profundizar las brechas de desigualdad y la complejidad de los conflictos agrarios.

En resumen, es fundamental que los y las congresistas estudien juiciosamente el proyecto, comprendiendo el funcionamiento actual de los principios y procesos agrarios. La iniciativa simplemente sistematiza y concreta los elementos del derecho agrario, actualmente dispersos, bajo una misma lógica procesal. Colombia no debe perder, de nuevo, la oportunidad de resolver un problema histórico del campo colombiano: la falta de acceso a la justicia. La discusión de las reglas para el funcionamiento de la jurisdicción agraria debe basarse en la realidad jurídica y social del país, y no en verdades medias o manipulaciones mediáticas.

Tania Lugo Mendieta, abogada de Incidencia Nacional en la Comisión Colombiana de Juristas

Mónica Alejandra Mora, profesional de Incidencia Nacional en la Comisión Colombiana de Juristas

David Llinás Alfaro, coordinador de Incidencia Nacional en la Comisión Colombiana de Juristas