La Cancillería de Colombia ha tenido, dentro de sus asignaciones pendientes, adoptar un conjunto armónico de normas legales que sirvan de marco para la atención de la población colombiana migrante. Debe recordarse que aproximadamente el 10% el porcentaje de la población colombiana reside en el extranjero. Esto corresponde a cerca de 5 millones de personas actualmente. Esta tarea, aplazada repetidamente, siempre ha sido urgente y estratégica, no solo por al elevado número de connacionales que afecta, sino por la inmensa proporción que representan en la economía nacional las remesas que estos connacionales envían a sus familias, y que constituyen uno de los ingresos más cuantiosos y permanentes a nuestro presupuesto.
Las rojas alfombras del Palacio de San Carlos fueron escenario (nunca mejor dicho) de charlas de pasillo que siempre coincidían en aspiraciones como las siguientes: a.- crear un viceministerio para esa diáspora y b.- generar espacios de participación y efectiva representación en el diseño, adopción e implementación de las leyes e instancias administrativas de interés directo de los migrantes, los colombianos de segunda generación y de sus núcleos familiares ampliados. (Mesa nacional de la sociedad civil para las migraciones, párrafo 1 del art. 25 de la Ley 2136 de 2021)
A partir de 2018, con ocasión de la grave crisis política y multisistémica de Venezuela que, de facto, ha expulsado a más de 500 mil colombianos, conocidos como Retornados, se identificó a una nueva y muy vulnerable población que debe ser debida y urgentemente atendida.
Afortunadamente quien se encontraba a la cabeza de la cancillería para entonces, el ministro Carlos Holmes Trujillo (QEPD) interpretó de inmediato la gravedad y, a la vez, la oportunidad que esta coyuntura constituía para introducir una legislación migratoria comprehensiva. El ministro Holmes Trujillo se rodeó de un grupo de diplomáticos de carrera y asignó a la Dirección de Asuntos Migratorios Consulares y Servicio al ciudadano, la tarea de sacar adelante las leyes necesarias a esos respectos.
No es necesario volver a mencionar el exitoso resultado alcanzado con la adopción del Decreto 216 del 1 de marzo de 2021, Estatuto de Protección Temporal para Migrantes Venezolanos EPTMV, dado que ya se analizó en un artículo anterior de este blog[1]. En su lugar, abordaremos el análisis de la “Ley de política Integral Migratoria” en lo relativo a la atención a los RETORNADOS, capítulo IV de la Ley 2136 del 4 de agosto de 2021.
Es pertinente recordar que la Ley de Retorno, Ley 1465 de 2012, reconoce como RETORNADO al connacional que, habiendo vivido por lo menos 3 años en el extranjero, regresa voluntariamente a Colombia para establecerse de manera permanente. Es un requisito indispensable estar inscrito y aceptado en el Registro Único de Retorno (RUR), a cargo de la Comisión Intersectorial para el Retorno (CIR), cuya secretaria técnica es ejercida por el Programa Colombia Nos Une de la Dirección de Asuntos Migratorios y Consulares.
Así mismo, debe recordarse que el contexto en que la ley de retorno fue expedida fue el del año 2012 y, por tanto, se enfocó en otorgar incentivos Fiscales y Tributarios como instrumento para atraer de vuelta a los llamados “cerebros fugados” que habían emigrado con la crisis económica de 1998. Estos incentivos, en síntesis, les permitía (y les permite actualmente) repatriar sus menajes domésticos, sus equipos de trabajo e inclusive capitales obtenidos en el exterior como fruto de su trabajo, sin el pago de los respectivos tributos y las cargas fiscales que recauda la DIAN.
No obstante, la Ley Retorno también creó cuatro rutas de orientación y referenciación para la reincorporación socioeconómica de los colombianos que retornaban forzados por otras razones: retorno solidario, retorno humanitario o por causa especial, retorno laboral y retorno productivo.
Por tanto, es válido concluir que en el año 2017, cuando se desencadena el masivo retorno de colombianos expulsados de facto de Venezuela por la profunda crisis multisistémica y humana de ese país, la Ley 1565 de 2012 o Ley Retorno perdió su foco al cambiar diametralmente el individuo al que se dirige, pues los hermanos colombianos en su huida de Venezuela no tenían ni menaje, ni maquinaria o herramientas y mucho menos ahorros que pudieran repatriar exentos de impuestos.
En la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano y su Grupo de Trabajo Colombia Nos Une, se entendió la necesidad del cambio de enfoque. Ante la dificultad de cambiar en su totalidad la Ley Retorno, se promovió en el Proyecto de la Ley Integral Migratoria una pragmática modernización de la arquitectura de atención y una implementación aterrizada de los medios administrativos y de los recursos de orden municipal, regional y nacional, con capacidad de ser utilizados para la atención de la población retornada, su núcleo familiar ampliado, así como de sus comunidades de acogida.
Es un hecho notorio que la solidaridad con los migrantes venezolanos ha sido una generosa actitud del pueblo colombiano, materializada desde la cabeza del Estado de una forma ejemplar para el mundo. Si pudiera hacerse un diagrama de como Colombia ha reaccionado pronto y de manera efectiva a las necesidades que se han ido generado para los nacionales venezolanos, podrían señalarse entre los hitos más importantes los siguientes:
El 5 de agosto de 2019, el Gobierno Nacional decidió otorgar la nacionalidad colombiana por nacimiento a más de 24.000 niños, hijos de padres venezolanos, que han nacido en Colombia desde el 19 de agosto de 2015 y a los que nazcan hasta que la situación de Venezuela mejore, por encontrarse en riesgo de apatridia.
A lo largo de 2019 y 2020 fueron estableciéndose diversos Permisos Especiales de Permanencia PEP, que fueron ampliándose y flexibilizándose de manera que los migrantes venezolanos titulares de estos no quedaran en situación de irregularidad migratoria.
De igual manera, los solicitantes de la condición de refugiado gozan del respectivo Salvoconducto de Permanencia SC2. Mediante este, en forma inmediata, pueden acceder a la casi totalidad de los beneficios que detentarían una vez les sea reconocida dicha protección. Es decir, sin que el tiempo que demore el trámite sea óbice para su disfrute. Sobra decir que, por supuesto, bajo el imperio que la tozuda realidad impone a un estado de muy limitados recursos económicos.
Finalmente, el 4 de mayo de 2021, Colombia dio a luz el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos, ETPMV, ejemplo de generosidad, solidaridad y sentido común para un mundo cada vez más afectado por fenómenos similares de injusta migración forzada.
Por otra parte, lastimosamente, en este enorgullecedor diagrama brillan por su ausencia las medidas igualmente solidarias y generosas para con los colombianos que tuvieron que RETORNAR, sin haberlo planeado, a un país que ahora les es desconocido. A ellos les debemos el NO permitir que se pierdan en el paisaje de la pobreza y la falta de oportunidades que muchas veces son la característica de las comunidades que los acogen en su propia patria.
Para entrar en materia, se precisa lo siguiente:
El objetivo general de la atención a los retornados en la Ley Integral Migratoria es crear para ellos una condición especial por un periodo de dos años a partir de su fecha de regreso e inscripción en el Registro Único de Retorno – RUR.
“Artículo 30°. Modifíquese el artículo 4° de la Ley 1565 de 2012, el cual quedará así: «Artículo 4°. Incentivos y acompañamiento integral a los tipos de retorno. El Gobierno Nacional, a través de las entidades que hacen parte de la Comisión Intersectorial para el Retorno, acompañará a los colombianos que regresen desde el exterior para contribuir a su inserción e integración en Colombia, brindando atención a sus necesidades a través de rutas y ofertas diferenciales en el territorio nacional por un periodo de 2 años, y que genere oportunidades económicas y sociales que aporten al desarrollo nacional. Las entidades competentes mencionadas en este artículo coordinarán lo relacionado directamente con el retorno, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores” (subrayado fuera del texto)
La meta es que durante estos dos años el estado colombiano, en su conjunto, oriente y facilite de manera prioritaria la reincorporación y estabilización socioeconómica de los retornados y sus grupos familiares extendidos, mediante políticas públicas adoptadas en los planes de desarrollo municipal y territorial e implementadas de manera coordinada con las entidades públicas del orden nacional, dirigidas tanto al individuo como a la comunidad de acogida en que se asiente.
Hacia ese objetivo, la Ley 2136, en su artículo 29, modificó el artículo 3 de la Ley 1565 de 2012. Se ajustaron los 4 tipos de retorno antes mencionados para incluir el Retorno Académico, q un concepto más amplio relacionado con la convalidación y la homologación de títulos académicos y profesionales obtenidos en el exterior, pero sin dejar por fuera el antes conocido como retorno laboral.
“Articulo 3 Tipos de Retorno: Los siguientes tipos de retorno se consideran objeto de la presente ley:
“1.- Retorno Solidario. Es el retorno que realiza el colombiano que ha sido víctima del conflicto armado interno.
2.- Retorno Humanitario, El que realiza en situación de vulnerabilidad que ponga en riesgo su integridad física, social, económica o personal y/o la de sus familiares.
3.- Retorno Productivo. Es el retorno que realiza el colombiano con el objetivo de recibir asesoría para implementar una idea de negocios y/o fortalecer un proyecto productivo en marcha, gestionando la cofinanciación de recursos ligados al Plan de Desarrollo de su departamento y/o municipio de reasentamiento, con sus recursos propios, o de los fondos de emprendimiento que tenga vigentes el gobierno colombiano a través de entidades competentes.
4.- Retorno Académico. Es el retorno voluntario que realiza el colombiano que ha obtenido un título en educación superior en el exterior, con el fin de continuar sus estudios y/o emplear sus conocimientos adquiridos en el exterior y en Colombia.” (art. 3 de la Ley 1565 de 2012)”
Párrafo 1 del artículo 30 de la Ley 2136 de 2021 “Los tipos de retorno serán complementarios entre sí, siempre que se participe solo de uno de estos a la vez. Los connacionales inscritos en el Registro Único de Retorno podrán acceder a la oferta de los planes de acompañamiento de cada tipo de retorno según sus necesidades y conforme cumplan con los requisitos dispuestos para cada uno de los beneficios y apoyos”
La Ley en líneas generales le impone al Gobierno Nacional que, a través de sus ministerios y demás entidades del orden central y territorial, planteen estrategias de acompañamiento laboral para acceder a ocupación, capacitación, y búsqueda de empleo a la población retornada, y para que puedan aplicar las competencias, cualificaciones, capacidades, saberes, oficios y experiencias de carácter laboral adquiridos en el exterior o en Colombia. De manera análoga, se debe extender a otros retornados similares, como los deportistas, los emprendedores, los artistas, etc.
Desde el punto de vista de la arquitectura administrativa e institucional, la Ley Integral Migratoria aborda el tema de la atención a la población de colombianos retornados, mediante pragmáticos ajustes y reformas, entre las que se destacan las siguientes:
1.- Se ha identificado como una de las principales dificultades para hacer efectiva y eficiente la Ley Retorno su desconocimiento entre la opinión pública y la comunidad en general. Esto se evidencia en el hecho de que, a pesar de que se estima en más de quinientos mil los colombianos retornados de Venezuela, los inscritos en el Registro Única de Retorno no llegan siquiera a los cincuenta mil.
En consecuencia, la primera acción a realizar es incrementar el registro en el RUR para que refleje la realidad de situación, de manera que lleve a los entes territoriales municipales, departamentales y nacional a implementar las políticas públicas y asignar los recursos económicos correspondientes.
Actualmente el Registro Único de Retorno RUR está a cargo del programa Colombia Nos Une, que lo adelant a nivel territorial mediante los CRORE, centros de atención y referenciación de oportunidades para el retorno en las 14 ciudades o localidades de acogida con mayor presencia de colombianos retornados. Esto ha sido a todas luces insuficiente.
Para atender a esta realidad y contar con el concurso de las autoridades municipales se adoptó la siguiente disposición en el párrafo 7 de artículo 28 de la Ley 2136 de 2021:
“En caso de coyunturas migratorias en donde se presente retornos masivos o casos particulares de fuerza mayor y causas humanitarias, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Dirección de Asuntos Migratorios, ‘ Consulares y Servicio al Ciudadano, o quien haga sus veces, establecerá mecanismos o estrategias para el fortalecimiento del Registro único de Retorno, con la participación obligatoria de las entidades que atienden la población migrante.» (subrayado fuera del texto)
Esta podría ser la manera más eficiente de acercar a la realidad el número de connacionales en el RUR y abrirles la puerta, tanto a los Retornados como a los municipios, para que asuman sus roles en la incorporación y estabilización socioeconómica contemplada en la Ley 1565 de 2012.
2.- Para terminar, aunque no se ha establecido el Viceministerio para los asuntos migratorios, consulares y servicio al ciudadano, la Ley Integral Migratoria asignó a la nueva Dirección de Colombia Nos Une (Art. 52) un rol en la promoción de las comunidades colombianas en el exterior y en la atención de los connacionales retornados, sus grupos familiares mixtos y las comunidades de acogida. (artículos 36, 37 y 38 de la Ley 2136 de 2021) dotándola de importantes herramientas jurídicas y presupuestales para promover su integración y estabilización socioeconómica[2].
Resta solo agregar al conocido aforismo de que “Un gran poder acarrea una gran responsabilidad” que por supuesto “también debe estar bajo un gran control social”.
Será interesante desglosar, en futuros análisis, otros aspectos de la Ley 2136 de 2021, “Por medio de la cual se establecen definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la política integral migratoria del estado colombiano – PIM y se dictan otras disposiciones”, pero por ahora es posible adelantar que el Capítulo IV “Acompañamiento a la Población Retornada”, constituye una fuente de esperanza para comenzar a subsanar – si se implementa decidida y adecuadamente – el injusto trato que se ha dado hasta ahora a colombianos que por causa de abusos de todo orden y del deterioro de las condiciones de vida en Venezuela han debido retornar, y que ahora se sienten revictimizados por la forma en que su patria los ha ignorado.
La atención prioritaria para la reincorporación y estabilización socioeconómica de los Retornados no debe afectar de ninguna manera la solidaridad y apoyo prestado a los nacionales venezolanos. Por el contrario, les ayudará en la medida en que se desarmen sentimientos xenófobos o discriminatorios, y se generen oportunidades económicas y sociales que aporten al desarrollo nacional.
*Rafael Quintero Cubides. Ministro Plenipotenciario de Carrera Diplomática. Abogado de la Universidad Gran Colombia con maestría en Derecho Constitucional de la Universidad Javeriana. Actualmente presta servicios en la Embajada de Colombia en Turquía
[1] LA RESPUESTA DE COLOMBIA A LA CRISIS MIGRATORIA VENEZOLANA: El Estatuto Temporal de Protección. Margarita Manjarrez H y Rafael Quintero Cubides
[2] Artículo 36°. Promoción de Proyectos Productivos. Colombia Nos Une, a través de los Centros de Referenciación y Oportunidades para el Retorno (CRORE) Junto con DNP, gobiernos locales y demás entidades públicas) propenderá por la promoción y fortalecimiento de emprendimientos e ideas de negocios de la población retornada.
Artículo 37°. Promoción de la Ley Retorno en el exterior. El Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de Colombia Nos Une y en coordinación con las Oficinas Consulares, promoverá el conocimiento de la Ley 1565 de 2012, la cual establece incentivos de carácter aduanero, tributario y financiero, concernientes al retorno de los colombianos. Asimismo, brindará acompañamiento integral a aquellos qué voluntariamente desean retornar al país, acorde a los diferentes tipos de retorno existente.
Artículo 38°. Promoción de la Ley de Emprendimiento en el exterior. El Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de Colombia Nos Une y en coordinación con las Oficinas Consulares, promoverá y difundirá el conocimiento del artículo 53 de la Ley 2069 de 2020, la cual establece el marco regulatorio para el emprendimiento y el crecimiento de las empresas en Colombia. Asimismo, brindará el acompañamiento e información para aquellos colombianos interesados en retornar y en crear empresa en Colombia.