Los fenómenos migratorios en el mundo moderno y las realidades que los motivan, son cada vez más complejos. Hemos vivido de cerca tales realidades. En un artículo publicado en la revista Orbis de la Asociación Diplomática y Consular[1] se mencionaba cómo en las últimas décadas, dos fenómenos de envergadura global se han convertido en un desafío para los gobiernos y, por ende, para el manejo de sus políticas internas y de su política exterior: el cambio climático y las migraciones internacionales. Se resalta que 1 de cada 33 personas, es decir el 3,4 % de la población mundial, es migrante y en un mundo dividido por fronteras, esa movilidad reviste un enorme desafío, que se acentúa cuando obedece a razones ajenas a la voluntad de quienes migran y se da de forma masiva.
El manejo de los gobiernos ha sido de diversos matices, las respuestas concretas a la pregunta sobre ¿Qué hacer o cómo manejar tal realidad? son variadas y las medidas para abordarlo están ligadas a la manera en la que tal fenómeno se percibe. Las medidas de fuerza, defensivas, prejuiciosas y obtusas resultan inadecuadas y miopes ante la oportunidad que representan las migraciones además de estrellarse a una realidad incontestable. Por esa razón, la expedición del Decreto 216 del 1 de marzo de 2021 por parte del presidente Iván Duque, que crea el Estatuto de Temporal de Protección para los Migrantes Venezolanos en Colombia -ETPV-, es una excelente noticia.
Ya en agosto del 2018 desde la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano (DIMCS) de la Cancillería Colombiana, se presentó al entonces ministro Carlos Holmes Trujillo (q.e.p.d.), una propuesta para brindar una solución comprehensiva a la situación de los entonces 1.032.016 venezolanos radicados en Colombia, a través de un estatuto de protección temporal y así, unificar los diferentes instrumentos existentes luego de un balance sobre lo logrado con el Permiso Especial de Permanencia (PEP)[2]. Un intento anterior de mayo 2018, del Grupo Interno de Trabajo para la Determinación de la Condición de Refugiado (GIT-Refugio) no había prosperado, dada la coyuntura de cambio de gobierno, la expedición de los diversos PEPs y del RAMV (Registro administrativo de migrantes venezolanos). En buena hora, la propuesta de la DIMCS contó con el apoyo del Canciller Trujillo, quien al escucharla le encargó elaborar los documentos de base (Estudio comparado, justificación y proyecto de decreto) para lo cual se conformó un equipo liderado por la dirección y sus coordinadores de Asuntos Migratorios, Visas, Colombia Nos Une, así como un delegado de la Secretaría General.
Con el PEP, para septiembre de 2018 ya se habían regularizado 383.358 personas (CONPES, 2018, p. 13), que tuvieron la posibilidad de acceder a un trabajo legal, acceder al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y a educación. La expedición virtual lo convirtió en un mecanismo ágil que disminuyó esfuerzos logísticos para el Estado e integró a grupos que se encontraban al margen de la institucionalidad y se facilitó la garantía de sus derechos fundamentales.
Sin embargo, el PEP solo aplicaba para quienes ingresaban en un lapso determinado antes de su expedición, no incorporó información biométrica y con excepción de la tercera etapa, dejó por fuera a la población irregular o que no contaba con pasaporte. Durante las vigencias del PEP la población venezolana se multiplicó por seis (CONPES, 2018, p. 13).
Con el fin de atender la situación integral de los migrantes, desde la Cancillería se tuvo el convencimiento de que se requería formular una política pública integral, no solo para lograr la regularización de quienes ya se encontraban en el país, sino que coadyuvara a canalizar el ingreso por los Puestos de Control Migratorio -PCM-. Con esa visión y el aval del Canciller, se comenzó a trabajar en lo que luego serían las líneas de acción del Ministerio de Relaciones Exteriores en el Documento CONPES 3950 de 23 del noviembre 2018 de forma que, entre otros objetivos, quedara plasmado en dicho documento, lo que se había presentado en agosto 2018: la adopción de un modelo temporal de protección para los venezolanos.
El Documento CONPES estableció dos objetivos específicos: 1) Identificar las rutas de atención e integración para la población migrante proveniente de Venezuela; 2) Fortalecer la institucionalidad existente para la atención de la población migrante desde Venezuela. Esas líneas de acción contienen 68 acciones que se concertaron con las diferentes entidades que participaron en el proceso. De las 68 líneas de acción, el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene participación directa o indirectamente en siete (7) que se enfocaron no solo en atender a los ciudadanos venezolanos, sino a los colombianos retornados desde Venezuela.
En las siete (7) líneas de acción[3] que participa el Ministerio de Relaciones Exteriores, se destacan dos: Establecer Mecanismos de flexibilización migratoria para la integración de la población migrante desde Venezuela y armonizar y mejorar la información estadística migratoria para la consolidación del sistema estadístico migratorio de Colombia.
El Documento contiene 21 recomendaciones a las entidades del nivel nacional y adicionalmente, requirió “a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia proponer, junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, figuras alternativas de flexibilización migratoria, eventualmente análogas a los modelos de protección temporal existentes en otros países, que faciliten la gobernanza del flujo migratorio procedente de Venezuela y permitan resolver las limitaciones derivadas del estatus migratorio a efectos de atender la inserción económica de los migrantes y la satisfacción de necesidades críticas” (CONPES, 2018, pp. 105-106).
El CONPES fue entonces la Hoja de Ruta y el mandato del más alto nivel con su conjunto de recomendaciones orientadas a hacer más eficaz y eficiente la respuesta institucional en los niveles nacional y territorial, y la provisión de asistencia humanitaria, salud, educación y alternativas de regularización a la población migrante procedente de Venezuela.
En abril del 2019, la DIMCS presentó a la Mesa de Documentación, Registro y Caracterización de la Comisión Nacional Intersectorial de Migraciones[4], la propuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores, plasmada en lo que fue el primer borrador de decreto para crear un Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV) y ya entonces se había evidenciado que el acto administrativo no era suficiente y que sería necesario el desarrollo técnico de un software biométrico de identificación. Igualmente, se estudiaron como ejemplos antecedentes los casos de Estados Unidos con el Estatus de Protección Temporal adoptado en 1990 propuesto por el Congreso para atender la situación de El Salvador y el de 2014 de Turquía, en la actualidad el mayor receptor de refugiados en el mundo, a raíz de la migración de ciudadanos sirios que huyen del conflicto armado.
Luego de esos primeros pasos, el proceso continuó con la Canciller Claudia Blum, junto a la Gerencia para la Frontera y Migración Colombia y hoy tenemos el gran logro para el país que ha sido la expedición de un Estatuto de Protección bajo el decreto 216 el 1 de marzo
Los Desafíos
No obstante, sus bondades y el optimismo que para la gobernanza migratoria genera el Estatuto, no debe olvidarse que la base de su éxito se funda en un buen proceso de registro e identificación de los migrantes y tal vez este sea por el momento, el mayor trabajo y el más urgente.
Colombia ya ha tenido experiencia en ese ámbito, si se recuerda la existencia del Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos -RAMV- que fue el primer esfuerzo de caracterización de la población irregular[5] y que también tuvo como objetivo, recaudar información que sirviera como base en la formulación de políticas públicas para la atención humanitaria.
Posteriormente, se expidió el Decreto 1288 de 2018 con medidas para garantizar el acceso de las personas inscritas en el RAMV a la oferta institucional y sobre el retorno de colombianos, el cual abordó, entre otros asuntos, la validación de estudios de estudiantes venezolanos, la oferta institucional en salud y trabajo, el acceso al mercado laboral y la atención de niños, niñas, adolescentes, mujeres gestantes y sus familias.
Para ser operativo, el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos, requiere un mecanismo más ambicioso que el RAMV y que logre la plena identificación de los migrantes. El RAMV tuvo una limitación temporal y no permitió la completa caracterización al haber sido concebido a partir del Registro Único de Damnificados, además, no contempló que la crisis no tenía un carácter transitorio. Más importante, es que no incorporó información biométrica, y sin ello no se atiende el riesgo de doble registro, suplantación o falsedad, ni se logra la plena identificación.
Por ello desde que se comenzó a contemplar el ETPV, se tenía presente que el registro de los venezolanos era indispensable como base. Una buena caracterización debe incluir información esencial, sobre género, edad, lugar de origen, número de integrantes del núcleo familiar, personas del grupo familiar que permanecen en Venezuela, rol o parentesco de los miembros del hogar, familiares colombianos, mujeres gestantes, fecha de ingreso al país, afiliación en salud, enfermedades crónicas e infectocontagiosas, nivel de escolaridad, ocupación, intención de permanencia, características biométricas, incluidas las huellas, etc.
De lograrse el registro, la caracterización y la identificación plena, podrá en efecto ponerse en práctica el Estatuto con la expedición del Permiso por Protección Temporal. Al permitirse su regularización, y caracterizarse e identificarse, el migrante deja de ser invisible; el Permiso será lo que permita al titular la posibilidad de ejercer actividades laborales, afiliarse al Sistema General de Seguridad Social (SGSS), acceder al sistema educativo, acceder al sistema financiero, ser sujeto de obligaciones tributarias, entre otros.
Con el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV) Colombia tiene la oportunidad de corregir los problemas y dificultades de mecanismos parciales anteriores y el Estado contará con una herramienta de política pública integral. Desde el punto de vista de humanidad y solidaridad, se abren oportunidades a los millones que no cuentan con otras alternativas de regularización.
Dado que es temporal, el Gobierno nacional conserva la facultad discrecional incluida la terminación, suspensión o prórroga; es un mecanismo flexible, no una camisa de fuerza. Todo el sistema tendrá además la bondad de que se contará con información estadística confiable.
Aunado a lo anterior, la Cancillería y su Unidad Administrativa Migración Colombia avanzan desde 2019 con apoyo de la cooperación internacional, en la creación de un sistema de identificación y registro de cuyas bases se podría desarrollar el esquema que contempla el Decreto 216. Si Colombia, tiene éxito en el desarrollo y aplicación del Decreto 216, podrá demostrar que es posible generar oportunidades tanto para los migrantes como para el país. La apuesta por este mecanismo de flexibilización migratoria es indispensable para la puesta en marcha de otras estrategias como la iniciativa de integración socioeconómica estructurada por la Gerencia para la Respuesta Integral a la Migración de Venezuela que incluye acciones orientadas a aprovechar el potencial de la población migrante en el desarrollo económico, particularmente de las ciudades receptoras, zonas de frontera y con gran impacto también en las poblaciones de acogida e incluso población retornada.
En segundo lugar, aún con las ventajas anotadas, un Estatuto de Protección Temporal por sí solo no garantiza al 100% el éxito de la gobernanza migratoria ni la inclusión del migrante. El Estado debe seguir trabajando para evitar la xenofobia y la discriminación; se debe fortalecer la capacidad institucional para responder a las situaciones que afecten el orden público que se deriven del aumento de la población, no debe hacer carrera la percepción de que el Estatuto o el Permiso de Protección son Patente de Corzo para sus beneficiarios; se debe invertir en las comunidades locales y de acogida para reforzar sus capacidades de respuesta y potencializar los beneficios que trae la migración a tales comunidades y fomentar la convivencia y la inclusión.
En tercer lugar, el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberá continuar su labor en cuanto a lograr que el Permiso sea aceptado como un documento idóneo que permita a los migrantes venezolanos solicitar un ingreso regular a otros Estados. Este largo camino ya se ha comenzado, y seguramente seguirá profundizándose en el marco del multilateralismo. El presidente Iván Duque para el mes de junio de 2019 en el 49 período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, resaltó en el discurso inaugural la necesidad de discutir sobre la posibilidad de implementar un Estatuto Regional de Protección y en el Proceso de Quito[6] -iniciativa regional orientada a buscar armonizar y coordinar las medidas implementadas por los diferentes países frente a la crisis migratoria-, Colombia como el primer país de destino de los migrantes venezolanos, ha tenido un papel protagónico, especialmente en 2019 y ha planteado propuestas y cursos de acción determinantes en los que ha destacado la necesidad de lograr la regularización, la documentación e identificación de los migrantes y la adopción de un documento regional que les permita movilidad.
En cuarto lugar, no podemos perder de vista que en lo que la opinión pública observa como un flujo de migrantes venezolanos, también se encuentran más de 600.000 colombianos que han tenido que retornar desde Venezuela a Colombia. La población retornada de acuerdo con la Ley 1565 de 2012 -Ley Retorno – son los nacionales colombianos, aun de segunda o tercera generación, que habiendo residido por lo menos por tres años en el extranjero regresan para establecerse en Colombia.
La ley 1565 de 2012 -Ley Retorno– que regula esta situación, fue concebida bajo la perspectiva de atraer los “cerebros fugados” durante la crisis económica de final de los 90 y se enfocó a ofrecer beneficios aduaneros, tributarios y fiscales para quienes pueden programar su regreso al país. Para ellos se contemplan algunos programas de orientación y acompañamiento, conocidos como modalidades de Retorno: solidario, humanitario, laboral (incluido académico) y productivo.
Lo cierto, es que la mayoría de migrantes desde Venezuela no encuadran en estas circunstancias y muchos regresan con desesperanza. Los retornados colombianos y los grupos familiares mixtos (colombianos y venezolanos) se enfrentan a diversos problemas, incluso y a pesar de ser colombianos, desconocen el funcionamiento de las instituciones, por ejemplo: la Registraduría del Estado Civil, el SISBEN, las EPS, etc.
La Ley Retorno puso en cabeza de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano de la Cancillería (DIMCS) a través de su Grupo de Trabajo Colombia Nos Une, la atención de la población retornada en todo el país, y se establecieron “Centros de Referenciación y Orientación de Oportunidades para el Retorno CRORE” en puntos fronterizos como Cúcuta, Ipiales y Arauca. En 2018 y 2019 con la dispersión de la población retornada, se extendieron a otras ciudades que acogen retornados, como Bogotá (también Soacha), Medellín, Cartagena, Barranquilla, Cali, entre otras. El trabajo de los CRORES a la población retornada y sus Núcleos Familiares Mixtos ha sido reconocido y requerido a nivel local y regional, pero no es suficiente. A ello se suma que el Registro Único de Retornados -RUR, establecido por la Ley 1565 de 2012, presenta subregistro, de forma que no sobrepasan 50 mil los colombianos reconocidos como Retornados, e incluso más del 40% de ellos se inscribieron en 2019 y 2020 gracias a la campaña “Hazte visible”.
En consecuencia, es necesario que el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos, vaya acompañado y complementado con acciones dirigidas a la población retornada colombiana, al fortalecimiento de la acción de los CRORES y como se concibió en los albores del EPTV en 2018, cuando se planteó la necesidad de un sistema comprehensivo y completo, a la caracterización y el registro de los retornados que permita brindarles el trato adecuado según su condición y garantizar sus derechos. Pero sin duda haber logrado el Estatuto es un gran avance hacia el objetivo de lograr una migración segura, ordenada y regular. Colombia ha actuado como debe actuar un Estado ante una crisis migratoria: con solidaridad, y pragmatismo.
*Margarita E. Manjarrez. Abogada de la Universidad de los Andes con maestría en Análisis de problemas políticos, económicos e internacionales contemporáneos de la Universidad Externado de Colombia. Se desempeñó como directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano. Embajadora de Carrera Diplomática actualmente Jefe de Misión en Israel.
*Rafael Quintero Cubides. Abogado de la Universidad Gran Colombia con maestría en Derecho Constitucional de la Universidad Javeriana. Se desempeñó como coordinador del Grupo Interno de Refugio y del Grupo Interno de Colombia Nos Une. Ministro Plenipotenciario de Carrera Diplomática, actualmente presta servicios en la Embajada de Colombia en Turquía.
[1] Los desafíos de las migraciones y cinco claves para su buena gobernanza. PP 25 a 35. https://www.diplomaticos-colombia.org/assets/orbis-23-2019_digital_.pdf
https://issuu.com/asodiplo/docs/orbis_23-2019_digital_
[2] PEP – Permiso Especial de Permanencia, primera versión creada por el Ministerio de Relaciones Exteriores mediante Resolución 5797 de 25 de julio de 2017 e implementada por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.
[3] Las otras cinco: 1) Servicios de atención humanitaria; 2) Fortalecer las capacidades de atención a la población retornada; 3) Identificación, prevención y mitigación de conflictividades sociales; 4) Estrategia de comunicación de la oferta institucional y mecanismo de articulación y gobernanza para la atención e integración del fenómeno migratorio; 5) Identificación de alternativas de financiación para atender el fenómeno migratorio
[4] La Comisión Nacional Intersectorial de Migraciones (CNIM) tiene a su cargo la tarea de coordinar las labores interinstitucionales de las entidades que hacen parte de la mencionada Comisión. Está reglamentada por el Decreto 1239 del 2003. Memorias al Congreso de la República 2018-2019
[5] Decreto 542 de 2018 con el cual el gobierno nacional creó el y asignó su administración a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD
[6] https://procesodequito.org
https://www.cancilleria.gov.co/newsroom/news/11-paises-firmaron-declaracion-finalizar-v-reunion-proceso-quito-bogota