Estimados lectores:
Para dar cabida a que los miembros de la Asociación Diplomática y Consular publiquen textos sobre los temas técnicos que han manejado a través de su experiencia en el servicio exterior o por haberse dedicado a su estudio particular, les ofrecemos hoy un análisis sobre EL DISENSO, la otra cara de la moneda del CONSENSO, uno de los mecanismos, a veces alabado a veces criticado, con los que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas toma decisiones.
Comité Editorial
EL DISENSO: ¿INSTRUMENTO DE EQUILIBRIO EN EL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS?
La reciente solicitud de Canadá de convocar a una reunión urgente de la Asamblea General para discutir la situación en Siria debido al “fracaso del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para llevar a cabo sus responsabilidades frente al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales en Siria”, revive la vieja discusión sobre la falta de acción del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas frente a las crisis que afectan al mundo.
En la Carta de las Naciones Unidas los Estados miembros le confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales y conceden que éste actúe en su nombre. Como ahora, en numerosas ocasiones el Consejo ha sido criticado por su desempeño y se le han atribuido enormes fracasos, pero también aciertos. Sus detractores miden su éxito con base en los acuerdos logrados para actuar y su fracaso en función de los desacuerdos que se lo han impedido.
No obstante, los resultados del Consejo no deberían medirse por su capacidad de lograr consenso. Al contrario, se puede argumentar que la falta de acuerdo actúa como instrumento de balance de poder entre los cinco Miembros Permanentes. En efecto, el disenso adquiere mayor valor en un escenario en el que la agenda, la competencia y los instrumentos del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tienden a ampliarse, donde aparecen y reaparecen doctrinas sobre las cuales persisten cuestionamientos frente a su objetividad, legitimidad y legalidad, y sobre las que subsisten numerosas, divergentes e incluso antagónicas interpretaciones a la luz del derecho internacional.
Las funciones del Consejo se enmarcan en el arreglo pacífico de controversias y la acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión. Con respecto al arreglo pacífico de controversias el Consejo debe contar con la aquiescencia de las partes en controversia y sus decisiones tienen un carácter recomendatorio.
En contraste, frente a las amenazas a la paz, el quebrantamiento de la paz o los actos de agresión, es el Consejo quien determina su existencia y las medidas y decisiones que adopta son de obligatorio cumplimiento. En este escenario, los cinco Miembros Permanentes (P5) reciben una prerrogativa adicional, esto es, el poder de veto prescrito en el Artículo 27 de la Carta, el cual, de acuerdo con algunos autores, significa que estos Miembros están exentos de las reglas que ellos mismos elaboran, pueden actuar con impunidad y extender esa impunidad a los países que ellos protegen.
A esto se suma que, en la práctica la amenaza del uso del veto, conocido como “pocket veto”, otorga un poder de negociación superior a quienes ostentan ese “derecho” y, en efecto, la historia del Consejo es generosa en ejemplos de propuestas que no alcanzaron el dominio público porque alguno de los P5 advirtió sobre la posibilidad de ejercer ese poder. Ahora bien, el ejercicio de tal poder no ha sido la única causa de no acción en el Consejo, existen numerosos ejemplos, algunos muy notables, como Ruanda, Kosovo y Darfur en los que el consenso fue no actuar.
Algunos académicos afirman que en casos donde los Miembros Permanentes están directamente involucrados hay una alta probabilidad de que el Consejo no actúe, mientras que, en casos donde no hay grandes potencias directamente involucradas, es más probable la unidad del Consejo para actuar.
Diversos acontecimientos durante los años noventa, contribuyeron a que la “agenda” del Consejo, es decir los asuntos sobre los cuales este Órgano decide que puede actuar, se viera enriquecida con asuntos como la guerra contra el terrorismo y las intervenciones de carácter humanitario. Posteriormente, como respuesta a las críticas a la Organización y, en particular, al Consejo de Seguridad tras la invasión a Irak en 2003, el Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, convocado por el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, definió las amenazas a la seguridad internacional en el siglo XXI como “cualquier suceso o proceso que cause muertes en gran escala o una reducción masiva en las oportunidades de vida y que socave el papel del Estado como unidad básica del sistema internacional”.
Entre las “amenazas” mencionadas por el Grupo, destacan dos sobre las que prevalecen diferencias ideológicas y de interpretación en relación con los principios recogidos en la Carta y con el alcance que deben tener las acciones emprendidas por la ONU en general y por el Consejo en particular. La primera, la guerra contra el terrorismo, ilustra que el acuerdo sin cuestionamientos puede dar lugar, incluso, a que el Consejo exceda sus atribuciones como lo afirmó el Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo en 2010; y la segunda, la responsabilidad de proteger (R2P), ilustra como el disenso contribuye al ejercicio cauto de sus poderes cuando las decisiones involucran cuestiones políticas e interpretaciones legales y morales sobre las cuales no hay acuerdo internacional.
Por sus características y consecuencias, el terrorismo es uno de los asuntos que más acuerdo reúne entre los miembros del Consejo y, si bien no se cuestiona que constituya una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales, las discusiones se concentran en quiénes deben ser objeto de las acciones del Consejo y en la manera de abordar esos casos. Por su parte, la responsabilidad de proteger (R2P) presenta mayores dificultades para el consenso. La definición de R2P consignada en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, valida la legitimidad de la intervención humanitaria para proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad, cuando los estados, responsables primarios, “no pueden o no quieren hacerlo” de manera que la comunidad internacional debe asumir esa responsabilidad. Si bien en el Documento se asegura que, debidamente interpretada y aplicada, la Carta es adecuada para actuar frente a ésta y las otras amenazas propuestas, persisten dudas sobre la compatibilidad de esta doctrina con principios básicos enunciados en la Carta como la igualdad soberana de los Estados, la prohibición de recurrir al uso de la fuerza y la no intervención en los asuntos internos de un Estado.
A la luz de experiencias recientes como Libia es evidente que la aplicación de la doctrina de la Responsabilidad de Proteger continúa planteando dificultades, entre otras razones porque algunos de los parámetros y criterios para dar legitimidad a la intervención residen en el terreno de lo subjetivo. Por ejemplo, la presunción de que el propósito de la intervención es correcto y no responde a objetivos o intereses particulares o la imposibilidad de garantizar que la intervención no producirá efectos peores sobre la población a la que se busca proteger.
No se pueden subestimar los enormes poderes que la Carta le concede al Consejo de Seguridad. Para algunos autores estos resultan casi ilimitados pues cuando el Consejo está unido tiene la capacidad de emprender guerras, imponer bloqueos y sanciones y, derrocar gobiernos en nombre de la comunidad internacional. El Consejo de Seguridad existe en el mundo real: Entre sus miembros, particularmente los miembros permanentes, persisten divergencias ideológicas y de intereses y, por tanto, está claramente influenciado por consideraciones de carácter político y de poder, lo que lo convierte en un órgano no democrático y selectivo en sus actuaciones.
En este contexto, la capacidad de lograr acuerdo no es un correcto indicador del éxito o fracaso del Consejo en la atención de crisis y resolución de conflictos, toda vez que la decisión de actuar o de cómo actuar depende de los intereses y alineaciones de poder que estén en juego en cada caso. El caso de Irak y más recientemente Siria, son ejemplos donde el disenso previno al Consejo de autorizar acciones armadas cuya legitimidad y legalidad eran objeto de diversos cuestionamientos por parte de la comunidad internacional.
Con una agenda que tiende a ampliarse y diversificarse en un escenario internacional cambiante y cada vez más complejo, las posiciones divergentes que aún persisten en el Consejo redundan en beneficio de la negociación y el compromiso. Considerando que las acciones autorizadas por el Consejo adquieren un carácter de legalidad y legitimidad internacional, incluso cuando se enmarcan en doctrinas emergentes no aceptadas universalmente, el disenso y las voces antagónicas contribuyen a regular su poder como órgano primario del sistema de seguridad colectiva.
Isaura Duarte Rodríguez
Ministra Plenipotenciaria de Carrera Diplomática y Consular
Historiadora y Comunicadora Social, ha prestado servicios en la Misión Permanente de Colombia ante la OEA, Washington, D.C., y en la Misión Permanente ante Naciones Unidas, Nueva York.