La hora de las Provincias

Sin los aspavientos publicitarios de otros cambios anunciados, y como respuesta a un sentimiento social que produjo vigoroso reclamo democrático, la elección popular de alcaldes fue la reforma más profunda de la institucionalidad colombiana en el siglo XX, antes de la Constitución de 1991.

La participación ciudadana llegaba entonces hasta la elección de concejales, que debían buscar acuerdos, muchas veces viciados, con alcaldes nombrados por los gobernadores, a su vez escogidos por el presidente de la república. Cada alcalde, de libre nombramiento y remoción, se dedicaba en medio de la incertidumbre de la duración de su mandato a improvisar acciones, y en batalla política desordenada trataba de hacer las cosas lo mejor que pudiera. Los ciudadanos observaban y, cuando más, se dedicaban a la intriga, directamente o a través de agentes políticos, para tramitar sus aspiraciones. 

La elección popular de alcaldes abrió las compuertas de la democracia en ese escenario de la vida cotidiana que es donde cada habitante del territorio se ubica respecto del Estado. Allí donde su voluntad se puede ver reflejada en decisiones concretas que tienen consecuencias inmediatas en materia de obras y servicios. Allí donde se ha de ejercer control directo sobre gobernantes que deben proponer y cumplir proyectos específicos de manejo de los asuntos locales en busca del bienestar de la comunidad. 

Cinco años más tarde, la Constitución de 1991 mantuvo esa conquista democrática y consagró además al municipio como la unidad fundamental de la organización política y territorial del Estado. Como tenemos un territorio enorme y además alojamos una geografía variada como ninguna, portadora de diversidad cultural incomparable, el asunto del manejo territorial ha sido preocupación constante en todas las épocas de nuestra trayectoria, desde antes de la disolución de la Gran Colombia. 

Las variaciones del reparto territorial, que se advierten en los mapas desde la primera fundación del Estado colombiano, reflejan el interés permanente por conciliar la extensión y variedad del territorio con las necesidades de su gobierno. De manera que allí se puede advertir una larga secuencia de altibajos, aciertos y equivocaciones, que demuestra a la vez la importancia de la materia y su condición de tarea inconclusa.  

Los Constituyentes de 1991, al ocuparse de la división institucional del territorio, establecieron cuatro tipos de entidades territoriales que son: los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Conocedores de la conveniencia de agrupar algunas de esas entidades para mejorar la planeación, el ordenamiento territorial, la protección del ambiente, el uso de los recursos y la prestación de servicios, abrieron la posibilidad de que, sin necesidad de reforma constitucional, pudiesen existir regiones y provincias. 

La región, como entidad territorial, comprendería los espacios de varios departamentos. La provincia comprendería varios municipios o territorios indígenas al interior de un departamento. En ambos casos, las reglas para la creación y funcionamiento de las nuevas entidades territoriales serían establecidas por la ley. 

Para desatar ese proceso se dedicó un artículo, el 306, a propiciar un paso inicial con la constitución de “regiones administrativas y de planeación” (RAP) con personería, para el desarrollo económico y social del respectivo territorio. No serían todavía entidades territoriales, pero constituirían una instancia previa para llegar a serlo, cuando se expidiese la ley orgánica correspondiente, y luego, en cada caso, la ley de creación de la respectiva región. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial definió las competencias de las RAP, y una ley de 2019, la 1962, vino a establecer las pautas administrativas y financieras que faciliten su transición hacia entidades territoriales. Todo estaría listo para dar ese paso.

En cuanto a las provincias, la Constitución no estableció un precepto equivalente al del Artículo 306, sino que dejó todo el tema a lo que prescribiere la ley. De manera que no se ha expedido una “Ley de Provincias”, equivalente a la de regiones de 2019.

Los avances en esta materia son menores y han tomado un camino diferente. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, 1454 de 2011, que tardó veinte años en ser expedida, abordó el tema de las provincias, pero lo incluyó dentro de un concepto amplio, denominado Esquemas de Asociación Territorial, con la idea de promover procesos asociativos entre entidades territoriales mediante alianzas estratégicas en favor de un desarrollo autónomo y sostenible. Dichos esquemas incluirían regiones administrativas y de planificación, regiones de planeación y gestión, asociaciones de departamentos, áreas metropolitanas, asociaciones de distritos especiales, “provincias administrativas y de planificación”, y asociaciones de municipios.

Fue esta la primera mención legal a las provincias, tema al que dedicó un artículo en el que repite la definición constitucional sobre las provincias y señala como objeto de ellas, todavía no entidades territoriales, el de coordinar la prestación de servicios, la ejecución de obras, y proyectos de desarrollo y gestión ambiental. Con la advertencia de que su financiamiento no genera cargos al presupuesto general de la nación, al sistema general de participaciones, ni al Sistema General de Regalías. 

Son numerosos los municipios del país que, al interior de uno u otro departamento, han decidido aprovechar los Esquemas de Asociación Territorial, en algunos casos bajo la denominación de “provincias administrativas y de planeación”. A pesar de todos esos avances, queda pendiente una discusión que aborde la manera en la que se ha de desarrollar la previsión constitucional de que haya provincias que sean de verdad entidades territoriales, objeto de descentralización, esto es de transferencia efectiva de poder político y autonomía fiscal y administrativa. 

Si se quiere fortalecer institucionalmente a la provincia, para que no dependa de la voluntad paternalista o del desprecio de uno u otro gobierno, es necesario producir una “ley de provincias”, que no es otra que ese estatuto básico que ordena el Artículo 321 de la Constitución Política.

El tema, por supuesto, es difícil y dispendioso de abordar. Pero no por ello se debe rehuir el diseño de un modelo adecuado de provincia como entidad territorial integrada por diferentes municipios, con sus complejidades y su riqueza urbano – rural, o territorios indígenas. El modelo ha de servir para dotar de recursos y adecuada dosis de autonomía administrativa y fiscal a pequeñas zonas del territorio que tengan características y necesidades comunes, como las de catastro y ordenamiento territorial.  

Será indispensable que esas nuevas entidades territoriales se integren adecuadamente al conjunto de nuestra organización territorial y que funcionen de manera armónica con municipios y departamentos. Su organización deberá ser sencilla y las exigencias de profesionalismo de sus contados funcionarios tendrán que ser elevadas. Podría haber un consejo provincial integrado por alcaldes ya elegidos y un gerente encargado de coordinar la ejecución de las decisiones que se tomen. El control de sus actividades ha de ser refinado para que no se conviertan en nuevos nidos de burocracia, corrupción y politiquería, sino en gestoras de un desarrollo sostenible, con participación ciudadana. 

En las campañas en busca del poder legislativo o ejecutivo no figuran temas como este, de vital importancia para el desarrollo democrático del país y la profundización de una descentralización del poder que nos libere del modelo clientelista de la vida política. Por lo cual sigue pendiente la deuda de introducir esos temas en la discusión política, y evitar que quede como letra muerta una más de tantas prescripciones constitucionales que, si se desarrollaran adecuadamente, darían como resultado la configuración de un país con una democracia cada vez más consolidada y profunda. 

El avance en el ordenamiento territorial, la coordinación de los procesos de desarrollo y protección ambiental, e inclusive la atención de necesidades como las derivadas de la reconstrucción de regiones enteras del territorio cuando se presentan catástrofes, encontrarían en la provincia, como entidad territorial, el complemento de la fuerza que proviene de la identidad colectiva de municipios vecinos, que ya en otras épocas de la vida nacional fortalecieron sentimientos de pertenencia y comunidad de propósitos de muchas generaciones.