Esta semana se radicó en el Congreso el acto legislativo para la paz, un proyecto de reforma constitucional “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para los desarrollos normativos necesarios para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. El proyecto, con razón,ha generado polémica, pues es difícil no alarmarse con los peligros que implica.
El acto legislativo para la paz introduce dos artículos transitorios en la Constitución que le otorgan grandes poderes al Presidente, en detrimento de los poderes del Congreso. El artículo segundo le da facultades extraordinarias al Presidente para expedir “los decretos con fuerza de ley necesarios para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final”. Pero aquí me quiero centrar en elartículo primero, que refleja mejor el debilitamiento de los poderes del Congreso que, a pesar de todas sus deficiencias,es el órgano representativo del régimen político colombiano.
Lo tolerable: iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno
El artículo primeropermite que se ponga en marcha un “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz” (PLEP), que podrá durar seis meses y será prorrogable por “un periodo adicional de hasta seis meses másmediante comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República”. Que la prórroga solo requiera de una “comunicación formal” del Gobierno al Congreso –y no desuconcepto favorable– es solo un abrebocas, lo preocupante son las reglas que rigen el PLEP.
En primer lugar, se establece que dentro del marco del PLEP, los proyectos de ley y de acto legislativo necesarios para implementar los acuerdos de paz serán de iniciativa exclusivadel Gobierno. Esto con el fin de evitar que las normas que se creen para implementar los acuerdos Gobierno-guerrilla puedan quedar en manos de la oposición.
A este punto hay que mirarlo con cuidado: hay materias que, por disposición constitucional, son de iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno, como el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas, la creación fusión o supresión de ministerios, entre otros. Así que la iniciativa exclusiva del Gobierno no es de por síalgo fuera de lo común. Lo que es necesario preguntarse en este caso, es si la misma está justificada para la implementación de los acuerdos de paz. Y de hecho, sí lo está, puesto que las negociaciones de paz son entre el Gobierno y las Farc, no entre el Congreso y las Farc, por lo que tiene sentido que sea el Gobierno el que pueda proponer cómo implementar lo acordado. La iniciativa exclusiva del Gobierno fortalece al Presidente, pero por lo menos cuenta con un argumento de peso. Lo problemático es el excesivo debilitamiento del Congreso.
Lo inaceptable: el Congreso y la deliberación desechados
Los cambios más preocupantes son los que se establecen para los trámites de proyectos de ley y de actos legislativos. El primer debate de éstos deberá surtirse en una “Comisión Legislativa para la Paz” (CLP), donde estarán los miembros de las comisiones primeras de Senado y Cámara y doce congresistas extra, que serán designados por las mesas directivas de cada cámara, “preservando la representación proporcional de los partidos y asegurando la representación de las minorías étnicas”. En el primer debate, la CLP podrá introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno, siempre que éstas “se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional”. Superado el primer debate en la CLP, el siguiente debate se surtirá: i) en el caso de proyectos de ley, en el Congreso en pleno; ii) en el caso de actos legislativos, en las plenarias cada cámara.Así, el trámite de los proyectos de ley, que normalmente dura cuatro debates, queda reducido a dos, y el de actos legislativos, que dura ocho debates, queda reducido a tres.
Ya en el primer debate se limita mucho el poder de los congresistas, pues las modificaciones que éstos introduzcan al texto de los proyectos (de ley o de acto legislativo) deben contar “con el aval previo del Gobierno Nacional”. Pero las restricciones para los legisladores se endurecen aún más en los debates subsiguientes, pues allí: i) no podrán hacermodificaciones a los proyectos: solo los podrán aprobar o improbar,y ii) los proyectos no podrán ser improbados por mayoría simple, sino absoluta. Normalmente la mayoría absoluta se exige para la aprobación de leyes estatutarias, orgánicas y actos legislativos (en segunda vuelta), y ahora –el mundo al revés– paraimprobar los proyectos en el marco del PLEP.
Y los poderes del Gobierno frente al Congreso se refuerzan más, pues se establece que todos los proyectos podrán ser tramitados en sesiones extraordinarias que, como establece el artículo 138 de la Constitución, pueden ser convocadas exclusivamente por el Gobierno y en ellas el Congreso solo puede debatir las cuestiones que el Gobierno someta a su consideración.
¿Dónde queda la deliberación en el trámite de proyectos de ley y de acto legislativo? Esta pregunta no es una cuestión menor, pues como explica Rodrigo Uprimny: “Conforme lo ha enfatizado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Carta promueve la deliberación pública para sustentar las decisiones colectivas. Por esa razón, la Corte ha declarado inconstitucionales varias leyes e incluso dos reformas constitucionales, que aparentemente contaban con una mayoría suficiente, pero el Congreso eludió el debate y la discusión pública del asunto aprobado”.
En este caso no estaríamos ante un Congreso que elude el debate, sino ante uno al que le fue arrebatada su posibilidad de deliberar. Y esto genera dudas respecto del qué dirá la Corte Constitucional (CC) sobre los proyectos aprobados bajo la vigencia del PLEP.
Lo que lleva a otro tema, y es el papel de la CC en todo este embrollo. En el acto legislativo para la paz se señala que los proyectos de ley y de acto legislativo que se desarrollen en el marco del PLEP deben ser objeto de revisión previa por parte de la CC, lo que es un parte de tranquilidad, pues muestra que la reforma no abre las puertas a un “presidente desatado”.
Sin embargo, llama la atención que se señale que “el control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación”. Eso es algo que ya está establecido en el numeral 1 del artículo 241 de la Constitución: ¿para qué repetirlo? Pareciera que el Gobierno le estuviera mandando un mensaje –una recomendación de prudencia– a la CC, señalándole que en la revisión de constitucionalidad de los actos legislativos que implementen los acuerdos de paz, le conviene mantener un concepto estrecho de los “vicios de procedimiento”–excluyendo deésteel concepto de“vicios de competencia”–,evitando así realizar eventuales tests de sustitución constitucional sobre las reformas constitucionales que el Congreso apruebe durante la vigencia del PLEP.
Reformas, instituciones y personas
Cuando vi mi primera clase de derecho constitucional, recuerdo que el profesor insistía en que a la hora de evaluar una reforma que aumentara el poder presidencial, debíamos imaginarnos que en la Presidencia estaba el político que más nos disgustara, para así ser capaces de ver los peligros de cada reforma. Nos proponía, no un velo de la ignorancia, sino una especie de velo de la sospecha o de ladesconfianza. No me parece que el Presidente Santos sea un gobernante autoritario, pero a las reformas constitucionales hay que pensarlas no en clave de las personas sino de las instituciones.Y el acto legislativo para la pazsentaría un peligrosoprecedente para nuestras instituciones.
Pd: agradezco los comentarios del profesor Alejandro Gómez Velásquez, que me permitieron mejorar este texto. Cualquier errores de mi exclusiva responsabilidad.
Nota aclaratoria: Después de la publicación de este texto tuve una conversación con Mauricio García Villegas, quien me hizo caer en cuenta de algunos problemas de mi argumentación. A continuación hago unas aclaraciones necesarias respecto de lo que sostengo en este escrito.
Mi argumento general y el tono que uso son demasiado fatalistas.
Por un lado, digo que las modificaciones que se hacen respecto de los trámites de proyectos de ley y de acto legislativo son algo inaceptable, ya que le arrebatan al Congreso su poder deliberativo y, por tanto, su potencial democrático como órgano representativo del régimen político colombiano. Lo anterior, en efecto, ocurre. Pero esta reducción de la democracia en la esfera representativa se ve compensada –por lo menos parcialmente– con una ampliación de la democracia en la esfera participativa. Esto en cuanto el acto legislativo para la paz establece que el PLEP y la concesión de facultades extraordinarias al Presidente solo podrán “aplicarse una vez se haya firmado y refrendado popularmente el Acuerdo Final, a través del mecanismo que se defina para tal efecto”. No sabemos aún cómo se va a refrendar el acuerdo con la guerrilla, pero el hecho de que esta cláusula se incorpore al acto legislativo para la paz tiene grandes implicaciones, pues como dijo Juanita León: “al constitucionalizar la obligación de refrendar popularmente lo que se acuerde en La Habana le será mucho más difícil a Santos incumplir la promesa que él y el jefe negociador Humberto de la Calle le hicieron a los colombianos”. Por ello, considero que la reducción de la democracia en la esfera representativa se ve parcialmente compensada con una ampliación de la democracia en la esfera participativa. Sin embargo, la reducción de los poderes del Congreso me sigue pareciendo problemática, y considero que necesita una justificación de peso extraordinario para que pueda ser aceptada.
Por otra parte, debo admitir que usé un tono algo exagerado a lo largo de este texto. Hablé, por decirlo de alguna manera, con excesiva contundencia. Y esta contundencia es apresurada, pues el debate sobre este acto legislativo apenas está empezando y es demasiado pronto para exponer conclusiones tan duras como las que sostengo.
En suma, puede decirse que fui demasiado duro en mi juicio sobre el acto legislativo para la paz: me centré en sus aspectos negativos, dejando de lado sus aspectos positivos. Esto lo hice con el fin de resaltar los peligros que efectivamente subyacen en este acto legislativo. Confieso mi culpa, pero me sostengo en mis advertencias.
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