El Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026, “Colombia, potencia de la vida”, pasará a la historia como uno de los planes más democráticos de este país, por el proceso de participación que reunió más de 6.500 proposiciones y la presencia de más de 250.000 colombianos y colombianas en los 51 Diálogos Regionales Vinculantes, según información reportada por el Departamento Nacional de Planeación.

Sin duda, este ejercicio ha sido una de las mejores tareas de este gobierno, aunque el abandono posterior del documento y de su hoja de ruta le ha pasado factura no solo al gobierno nacional sino a toda Colombia. Celebro, sin embargo, su construcción en torno al agua y la vida.

Sobre el agua, centro de este documento histórico de la planeación en Colombia, clave recordar las cifras oficiales de evaluación del componente de calidad, las cuales son elocuentes: de los 1.103 municipios y distritos, únicamente 80 cumplen con los indicadores de suministro de agua apta para consumo humano en zonas urbanas y rurales; 539 cumplen con el tratamiento de aguas residuales, y 1.021 con la disposición final adecuada de residuos sólidos (MinVivienda). Todo esto en un país anfibio, atravesado por ríos caudalosos y hasta “voladores”.

Siempre recurrí a una metáfora para referirme positivamente a este plan: decía que si levantábamos el texto y lo escurriéramos, caería agua. En tiempos de cambio climático y de estrés ambiental, en un país anfibio que hoy se queda sin agua en las grandes ciudades, y donde millones carecen de acceso a este recurso, una hoja de ruta así es lo que estábamos esperando.

Aplico ahora la misma metáfora al nuevo borrador de ley de distribución de competencias:

• ¿Qué tanta agua escurre este documento?
• ¿Qué tanta vida y derechos constitucionales fluyen de sus páginas?
• ¿Qué tanta autonomía territorial propone?
• ¿Cómo frena la recentralización que ha marcado al Estado colombiano?
• ¿Qué ha cedido el Estado central y qué ha transferido a los territorios?

Este borrador, en fase de diálogo social, ha sido titulado por el Comité del Gobierno Nacional:

“Por la cual se dictan normas orgánicas sobre asignación, distribución de competencias y recursos entre la Nación, las entidades territoriales y las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones con el fin de fortalecer la autonomía territorial, la descentralización y el cierre de brechas, de conformidad con los artículos 151, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Su ajuste, conforme al diálogo social en curso y a los debates que enfrentará en el Congreso, dará plena vigencia al Acto Legislativo 03 de 2024. Se trata de una oportunidad única para transformar un Sistema General de Participaciones que, aunque cumplió un papel importante en determinados aspectos, ha distribuido históricamente con base casi exclusiva en población y recursos, dejando de lado otros criterios fundamentales como la prevalencia ambiental, étnica, fronteriza, la geografía o los impactos derivados del conflicto armado en los territorios.

El Acto Legislativo 03 de 2024 —fruto de un gran Acuerdo Nacional— clama por una norma transformadora en materia de distribución de competencias y autonomía territorial. No resolverá por sí sola todos los problemas de la organización territorial —bien evidenciados por la Misión de Descentralización—, pero es un punto de partida fundamental hacia una segunda ola descentralizadora en Colombia. Un camino que durará años, con nuevas reformas constitucionales, orgánicas y ordinarias, pero que apunta a algo más profundo que la descentralización: la autonomía territorial real.

La Ley de Distribución de Competencias es una oportunidad histórica que no pueden desaprovechar ni el Ejecutivo ni el Congreso. Tampoco las autoridades territoriales: gobernadores, diputados, alcaldes, concejales, ediles y edilas, líderes y lideresas sociales quienes hoy conforman una gobernanza territorial cada vez más vigilante frente a los abusos del clientelismo y del mal uso de los recursos públicos.

El borrador, elaborado por un equipo técnico de altísimo nivel, cuenta con 176 páginas y cerca de 200 artículos. Su propósito declarado: fortalecer la autonomía, la descentralización y avanzar hacia la equidad y el cierre de brechas. Un documento que toca todos los ámbitos de la organización territorial y que merece lecturas y análisis múltiples, pues compromete derechos constitucionales como la salud, la educación, el agua y el saneamiento básico, la asociatividad territorial, la paz, la diversidad étnica y ambiental, entre otros.

Mi aporte inicial al diálogo social —además de los que he realizado en calidad de consultora y asesora en esta temática— lo traduzco hoy en un conjunto de preguntas provocadoras, pensadas para suscitar la reflexión crítica del Equipo Técnico.

1. ¿Escurre agua este documento como lo hacía el Plan Nacional de Desarrollo? ¿Coloca la vida, el agua y el cambio climático en el centro de la política pública y la organización territorial?
2. ¿Atiende el clamor de la geografía de la esperanza: fronteras, mares, territorios étnicos y rurales históricamente marginados por un Estado racista y clasista? ¿Cede la geografía ganadora ante esa geografía olvidada?
3. ¿Transforma la categorización discriminatoria basada en población y recursos? ¿Veremos pronto un nuevo mapa que reconozca diferencias y otorgue competencias y recursos reales para equilibrar el territorio?
4. ¿Existen fondos de convergencia y de solidaridad que hagan viable la equidad y la asociatividad territorial?
5. ¿Se despojan los sectores del ego centralista y del síndrome salvador del Estado centro? ¿El diseño se hace en clave de derechos constitucionales?
6. ¿Se abandona el lenguaje centralista que entiende la descentralización como una concesión o un favor del Estado centro?
7. ¿Qué competencias se transfieren efectivamente a los territorios y cómo se reflejará esto en la administración pública?
8. ¿Se elimina o se transforma la figura de la certificación, que ha impedido a cientos de municipios manejar directamente recursos esenciales para salud y educación?
9. ¿La educación, la salud, el agua y el saneamiento se leen desde la diversidad, interculturalidad, ruralidad y la ruralidad dispersa? ¿Qué respuesta concreta da la ley a las imágenes de niños en chalupa para llegar a sus escuelas convertidas en trincheras para la guerra; campesinos cargando enfermos en hamaca para buscar un centro de salud que no existe, mujeres ancestrales muriendo en partos sin atención médica cercana?
10. ¿La asociatividad territorial sigue viéndose como “alianza de pobres” sin fondos reales ni incentivos efectivos? ¿Cómo cifran el éxito de la asociatividad territorial para el cierre de brechas?
11. ¿Las redes locales que propone la ley garantizarán verdadera gobernanza territorial? La gente en los territorios está cansada de la corrupción, de fotos y refrigerios sin proyectos ni impactos.
12. ¿Cómo beneficia a los territorios en construcción de paz y a las fronteras abandonadas?
13. ¿Estamos frente a una estructura que impulsa una verdadera descentralización y la autonomía territorial, o más bien ante la creación de instituciones aún más centralistas que las previstas en la Ley 1454 de 2011?
14. ¿Realmente contribuirá al cierre de brechas sociales, económicas e institucionales?
15. ¿Se reduce el Estado centro?

Cierre de esta reflexión preliminar

Sin duda, este proyecto ofrece respuestas positivas a varias de estas inquietudes; sin embargo, la gran pregunta que queda abierta es: ¿hasta dónde alcanza realmente la transformación que propone?

Como estudiosa de la organización territorial, celebro este momento histórico y este borrador de proyecto. Celebro el debate nacional que debe darse sobre inclusión, equidad territorial, cambio climático, gobernanza y construcción del Estado social de derecho desde los territorios.

Este país debería estar hoy en clave de construcción de un nuevo Acuerdo Nacional: la Ley de Distribución de Competencias.

Nota final: Que escurra agua y vida de este documento. Eso es lo más importante.

La reforma constitucional que cursa en el Congreso de la República sobre el Sistema General de Participaciones es de naturaleza política, ¡así debe ser! La organización territorial, en sus diversos componentes, hace referencia a la distribución territorial del poder en toda la geografía colombiana. De hecho, dicho componente territorial está presente en la mayoría de las constituciones políticas adoptadas por los Estados que se tildan de democráticos, y Colombia no es la excepción. A menos que sigamos con el sino centralista de marras.

Nuestra constitución hace referencia al tema de la organización territorial desde los mismos principios que deben leerse de forma concordada e íntegra: república unitaria, Estado social de derecho, descentralización, autonomía territorial, democracia, participación, pluralismo y diversidad étnica y cultural, entre otros. Además, varios artículos consignados en diversos títulos del texto político hacen referencia al asunto de la distribución del poder en el territorio; pero de manera especial, los títulos 11 y 12 se dedican al tema de la arquitectura territorial y al de los recursos. Es que no es una cuestión de poca monta, es un tema político trascendental y de organización del Estado. Por eso, la intervención debe realizarse desde el constituyente primario o del constituyente derivado y/o secundario, como sucede actualmente (Congreso). Es una materia que no puede dejarse en manos de los técnicos ubicados especialmente en Bogotá, y que han administrado el centralismo de marras.

Cualquier intervención seria que se realice en clave de organización territorial debe ir más allá de la mera descentralización y más bien leerse a tono o en conjunto con el principio de la autonomía o la verdadera apuesta territorial del constituyente de 1991. Sin embargo, la constante centralista que ha marcado a Colombia y que tuvo su peor escenario en el marco de la Constitución Política de 1886, la cual reversó todos los avances de la fase federal, sigue presente. Este sino territorial pervive en el marco de una república unitaria que posa de descentralización y de autonomía, pero completamente afectada, en los últimos 33 años, por una tendencia recentralizadora.

El principio de la autonomía territorial tiene consecuencias políticas, administrativas, tributarias, fiscales y más. Es el señor principio de la organización territorial aún en ciernes, y es que mientras la partitura y todo se escriban desde el centro, pues poco avance tendremos. La fortuna de Cali, Bogotá, Medellín y hasta de Barranquilla debe cundir a toda la geografía nacional, algo debemos hacer para superar la inequidad y hacer una verdadera descentralización de las oportunidades. Eso del Sistema General de Participaciones es apenas uno de los temas a intervenir, por eso celebro el vestido de autonomía y de constituyente derivado y/o secundario que hoy ejerce el Congreso de la República.

Miedos abundan sobre este tema. La centralización no solamente es la constante, también es el marco que le impide avanzar al Estado colombiano: ¿por qué hemos llegado hasta este punto?, ¿por qué la autonomía se observa con desdén y sospecha?, ¿por qué la marca centralista hace de las suyas cada vez que se discuten los asuntos de la distribución territorial del poder?, ¿qué entidades públicas y privadas se aferran al centralismo y por qué?, ¿quiénes son los que usan los lentes del pasado y leen con desconfianza todos o casi todos los cambios propuestos en materia de organización territorial?

Hoy pululan afirmaciones centralistas como estas: descentralización sí, pero no así. Autonomía sí, pero no así. Es como volver al 2016, cuando se decía: paz sí, pero no así. Esa parece ser la constante: negarnos a la posibilidad de construcción de un país incluyente y equitativo.

Preguntas y respuestas como estas son el pan de cada día para los que nos dedicamos al estudio de la descentralización y la autonomía territorial. Vamos con más: región sí, pero no así; loot sí, pero no así; nuevas entidades territoriales sí, pero no así; territorios indígenas sí, pero no así; nuevas tipologías de entidades territoriales sí, pero no así. Siempre es mejor la lectura bogotanizada y andinizada, preferiblemente desde los señores que han controlado toda la administración del Estado desde siempre. Y yo les respondería: estado centro, sí, pero no así.  

La coyuntural discusión sobre la Reforma al Sistema General de Participaciones invoca la misma tendencia negadora de siempre: “reforma al Sistema General de Participaciones sí, pero no así”. Y así vamos. ¿Por qué? Hablan los que han hecho la tarea de la recentralización en los últimos 33 años. Toda una acumulación de maletas y recursos para el Estado central. ¿Y la geografía de la esperanza dónde queda? La organización territorial ya presenta serios síntomas de un estado de cosas inconstitucional. Si no leemos con perspectiva política y constitucional y, a manera de Paz y Estado social de derecho en los territorios, nada que hacer. Las cifras les darán siempre para negarlo todo; ¿será que podemos quitarnos y quitarles los lentes de 1886?

¿Qué dijo el informe final de la Misión de Descentralización? — de la que tuve la fortuna de fungir por algún tiempo como equipo técnico de su director —: dicho informe partió su análisis de la primera ola descentralizadora, esa que tiene su punto de partida en el Acto Legislativo 1 de 1886 y anotó:

[…] 38 años después, Colombia sigue siendo uno de los países más inequitativos de América Latina, el continente más inequitativo del mundo. Todavía es cierto que el lugar en el que nacemos y vivimos determina las probabilidades de muerte del infante y su madre al momento del parto, la esperanza de vida al nacer, el goce de las redes de acueducto y alcantarillado, el resultado de las pruebas saber, los años de escolaridad, la cantidad y calidad de las carreteras, la conexión a la internet, la posibilidad de acceder al crédito y empleos, así como la exposición a las guerras.

(redrinde.org, 2024)

Esa geografía de la esperanza hoy no tiene la más mínima posibilidad de cerrar las brechas del dolor y la crueldad. Pues ante los datos y las cifras que hoy ventilan por doquier para echar otra vez para atrás todo lo logrado; el constituyente secundario y/o derivado (Congreso) se sostiene, ¡por fortuna!, en reformar uno de los componentes de la organización territorial, nada más ni nada menos, que el Sistema General de Participaciones, el mismo que devuelve a los territorios los recursos que recoge el Estado centro para que de manera autónoma, las entidades puedan construir la Paz y el Estado social de derecho, tremenda tarea que no puede hacer el Estado central.

Dicen que las competencias no están. Yo les pregunto: ¿han leído toda la Constitución?, ¿han analizado los principios constitucionales, cada uno de los títulos que hacen referencia al asunto territorial, pero de manera especial, la responsabilidad histórica y constitucional que tienen las entidades territoriales en la construcción de la dignidad y el Estado social de derecho? Competencias es lo que tienen y desde el mismísimo texto político. Con las reformas anteriores al tema de los recursos (2001 y 2007), realmente hicimos sustitución de la constitución, nos fuimos en contra de los grandes pilares: autonomía, Estado social de Derecho y descentralización. Y el recorte no dejó espacio para la construcción de la geografía de la oportunidades.

¿Quién dijo que las competencias no están? La Constitución hizo la tarea de la organización territorial. El gran reto ahora es organizarlas a manera sectorial, territorial, plural, gradual y de forma asimétrica. La geografía es distinta y amerita de lentes de compasión en el ejercicio técnico que se avecina —ese sí, posterior a lo que decida el constituyente derivado y/o secundario en su análisis político. La Constitución es política y la organización territorial, también lo es.

Discuten los técnicos entre 46.5%, 39.5%, 37% y hasta un 30% en materia de participaciones para los territorios, no vaya a ser que por allá se pierdan los recursos —en esa que llaman la Colombia profunda. Pero ninguna cuenta les va a cuadrar si el Estado centro no suelta maletas y el acumulado de poder logrado en más de cien años, pero tampoco se logrará, si las entidades territoriales no asumen la responsabilidad histórica de construir territorios en clave de dignidad y de Estado social de Derecho. Y cuando digo las entidades territoriales, me refiero a todas las que explícitamente trae el artículo 286 de la Constitución Política y las que se creen en el futuro.  Sin duda, la escandalosa acumulación del poder que ha logrado el Estado centro en los últimos 33 años nos ha llevado a este momento histórico en donde actores/as de izquierda, centro y derecha, organizaciones y agremiaciones territoriales, sociedad civil y más, se han unido por un pilar constitucional: la autonomía territorial.

Celebro al constituyente derivado y/o secundario que nos está librando de una asamblea constituyente dedicada de forma exclusiva al tema de la organización territorial. Esta reforma parcial y tímida, en mi criterio, (39.5%) alivia parte del problema de la organización territorial. Faltan muchas cosas más, pero al menos volvemos al espíritu del constituyente de 1991.

Nota 1: Agradecimiento a la revisión y lectura inicial de Lucy Pataquiva.

Nota 2: Esta columna no representa el pensamiento de ninguna institución. Hace parte de mi ejercicio doctrinal, constitucional y como columnista/bloguera de EL ESPECTADOR.