La reforma constitucional que cursa en el Congreso de la República sobre el Sistema General de Participaciones es de naturaleza política, ¡así debe ser! La organización territorial, en sus diversos componentes, hace referencia a la distribución territorial del poder en toda la geografía colombiana. De hecho, dicho componente territorial está presente en la mayoría de las constituciones políticas adoptadas por los Estados que se tildan de democráticos, y Colombia no es la excepción. A menos que sigamos con el sino centralista de marras.

Nuestra constitución hace referencia al tema de la organización territorial desde los mismos principios que deben leerse de forma concordada e íntegra: república unitaria, Estado social de derecho, descentralización, autonomía territorial, democracia, participación, pluralismo y diversidad étnica y cultural, entre otros. Además, varios artículos consignados en diversos títulos del texto político hacen referencia al asunto de la distribución del poder en el territorio; pero de manera especial, los títulos 11 y 12 se dedican al tema de la arquitectura territorial y al de los recursos. Es que no es una cuestión de poca monta, es un tema político trascendental y de organización del Estado. Por eso, la intervención debe realizarse desde el constituyente primario o del constituyente derivado y/o secundario, como sucede actualmente (Congreso). Es una materia que no puede dejarse en manos de los técnicos ubicados especialmente en Bogotá, y que han administrado el centralismo de marras.

Cualquier intervención seria que se realice en clave de organización territorial debe ir más allá de la mera descentralización y más bien leerse a tono o en conjunto con el principio de la autonomía o la verdadera apuesta territorial del constituyente de 1991. Sin embargo, la constante centralista que ha marcado a Colombia y que tuvo su peor escenario en el marco de la Constitución Política de 1886, la cual reversó todos los avances de la fase federal, sigue presente. Este sino territorial pervive en el marco de una república unitaria que posa de descentralización y de autonomía, pero completamente afectada, en los últimos 33 años, por una tendencia recentralizadora.

El principio de la autonomía territorial tiene consecuencias políticas, administrativas, tributarias, fiscales y más. Es el señor principio de la organización territorial aún en ciernes, y es que mientras la partitura y todo se escriban desde el centro, pues poco avance tendremos. La fortuna de Cali, Bogotá, Medellín y hasta de Barranquilla debe cundir a toda la geografía nacional, algo debemos hacer para superar la inequidad y hacer una verdadera descentralización de las oportunidades. Eso del Sistema General de Participaciones es apenas uno de los temas a intervenir, por eso celebro el vestido de autonomía y de constituyente derivado y/o secundario que hoy ejerce el Congreso de la República.

Miedos abundan sobre este tema. La centralización no solamente es la constante, también es el marco que le impide avanzar al Estado colombiano: ¿por qué hemos llegado hasta este punto?, ¿por qué la autonomía se observa con desdén y sospecha?, ¿por qué la marca centralista hace de las suyas cada vez que se discuten los asuntos de la distribución territorial del poder?, ¿qué entidades públicas y privadas se aferran al centralismo y por qué?, ¿quiénes son los que usan los lentes del pasado y leen con desconfianza todos o casi todos los cambios propuestos en materia de organización territorial?

Hoy pululan afirmaciones centralistas como estas: descentralización sí, pero no así. Autonomía sí, pero no así. Es como volver al 2016, cuando se decía: paz sí, pero no así. Esa parece ser la constante: negarnos a la posibilidad de construcción de un país incluyente y equitativo.

Preguntas y respuestas como estas son el pan de cada día para los que nos dedicamos al estudio de la descentralización y la autonomía territorial. Vamos con más: región sí, pero no así; loot sí, pero no así; nuevas entidades territoriales sí, pero no así; territorios indígenas sí, pero no así; nuevas tipologías de entidades territoriales sí, pero no así. Siempre es mejor la lectura bogotanizada y andinizada, preferiblemente desde los señores que han controlado toda la administración del Estado desde siempre. Y yo les respondería: estado centro, sí, pero no así.  

La coyuntural discusión sobre la Reforma al Sistema General de Participaciones invoca la misma tendencia negadora de siempre: “reforma al Sistema General de Participaciones sí, pero no así”. Y así vamos. ¿Por qué? Hablan los que han hecho la tarea de la recentralización en los últimos 33 años. Toda una acumulación de maletas y recursos para el Estado central. ¿Y la geografía de la esperanza dónde queda? La organización territorial ya presenta serios síntomas de un estado de cosas inconstitucional. Si no leemos con perspectiva política y constitucional y, a manera de Paz y Estado social de derecho en los territorios, nada que hacer. Las cifras les darán siempre para negarlo todo; ¿será que podemos quitarnos y quitarles los lentes de 1886?

¿Qué dijo el informe final de la Misión de Descentralización? — de la que tuve la fortuna de fungir por algún tiempo como equipo técnico de su director —: dicho informe partió su análisis de la primera ola descentralizadora, esa que tiene su punto de partida en el Acto Legislativo 1 de 1886 y anotó:

[…] 38 años después, Colombia sigue siendo uno de los países más inequitativos de América Latina, el continente más inequitativo del mundo. Todavía es cierto que el lugar en el que nacemos y vivimos determina las probabilidades de muerte del infante y su madre al momento del parto, la esperanza de vida al nacer, el goce de las redes de acueducto y alcantarillado, el resultado de las pruebas saber, los años de escolaridad, la cantidad y calidad de las carreteras, la conexión a la internet, la posibilidad de acceder al crédito y empleos, así como la exposición a las guerras.

(redrinde.org, 2024)

Esa geografía de la esperanza hoy no tiene la más mínima posibilidad de cerrar las brechas del dolor y la crueldad. Pues ante los datos y las cifras que hoy ventilan por doquier para echar otra vez para atrás todo lo logrado; el constituyente secundario y/o derivado (Congreso) se sostiene, ¡por fortuna!, en reformar uno de los componentes de la organización territorial, nada más ni nada menos, que el Sistema General de Participaciones, el mismo que devuelve a los territorios los recursos que recoge el Estado centro para que de manera autónoma, las entidades puedan construir la Paz y el Estado social de derecho, tremenda tarea que no puede hacer el Estado central.

Dicen que las competencias no están. Yo les pregunto: ¿han leído toda la Constitución?, ¿han analizado los principios constitucionales, cada uno de los títulos que hacen referencia al asunto territorial, pero de manera especial, la responsabilidad histórica y constitucional que tienen las entidades territoriales en la construcción de la dignidad y el Estado social de derecho? Competencias es lo que tienen y desde el mismísimo texto político. Con las reformas anteriores al tema de los recursos (2001 y 2007), realmente hicimos sustitución de la constitución, nos fuimos en contra de los grandes pilares: autonomía, Estado social de Derecho y descentralización. Y el recorte no dejó espacio para la construcción de la geografía de la oportunidades.

¿Quién dijo que las competencias no están? La Constitución hizo la tarea de la organización territorial. El gran reto ahora es organizarlas a manera sectorial, territorial, plural, gradual y de forma asimétrica. La geografía es distinta y amerita de lentes de compasión en el ejercicio técnico que se avecina —ese sí, posterior a lo que decida el constituyente derivado y/o secundario en su análisis político. La Constitución es política y la organización territorial, también lo es.

Discuten los técnicos entre 46.5%, 39.5%, 37% y hasta un 30% en materia de participaciones para los territorios, no vaya a ser que por allá se pierdan los recursos —en esa que llaman la Colombia profunda. Pero ninguna cuenta les va a cuadrar si el Estado centro no suelta maletas y el acumulado de poder logrado en más de cien años, pero tampoco se logrará, si las entidades territoriales no asumen la responsabilidad histórica de construir territorios en clave de dignidad y de Estado social de Derecho. Y cuando digo las entidades territoriales, me refiero a todas las que explícitamente trae el artículo 286 de la Constitución Política y las que se creen en el futuro.  Sin duda, la escandalosa acumulación del poder que ha logrado el Estado centro en los últimos 33 años nos ha llevado a este momento histórico en donde actores/as de izquierda, centro y derecha, organizaciones y agremiaciones territoriales, sociedad civil y más, se han unido por un pilar constitucional: la autonomía territorial.

Celebro al constituyente derivado y/o secundario que nos está librando de una asamblea constituyente dedicada de forma exclusiva al tema de la organización territorial. Esta reforma parcial y tímida, en mi criterio, (39.5%) alivia parte del problema de la organización territorial. Faltan muchas cosas más, pero al menos volvemos al espíritu del constituyente de 1991.

Nota 1: Agradecimiento a la revisión y lectura inicial de Lucy Pataquiva.

Nota 2: Esta columna no representa el pensamiento de ninguna institución. Hace parte de mi ejercicio doctrinal, constitucional y como columnista/bloguera de EL ESPECTADOR.

Lo grave del asunto no es cambiar de opinión, lo verdaderamente preocupante es que no hay nada qué hacer frente al infierno que viven los territorios en Colombia, por lo menos esos que están lejos de existir en clave de estado e institucionalidad, dos palabras que invocan: dignidad, “buen vivir”, Estado Social de Derecho con todas sus aristas, acceso a la justicia, servicios públicos, desarrollo pleno de derechos fundamentales y humanos, derechos de la naturaleza, de los animales, goce pleno del derecho fundamental al agua, la salud, la educación, el saneamiento básico, la seguridad alimentaria, el respeto y la igualdad de niñas, niños,  jóvenes, mujeres y de toda la población y el derecho constitucional a la paz.

Todo convoca a la construcción del Estado social y de Derecho en los territorios de forma asimétrica, conforme a sus usos, costumbres, geografía, pueblos y necesidades y con una verdadera distribución territorial del poder, por supuesto sin afectar la unidad. Eso de las dádivas o la famosa frase centralista “les dimos”, realmente ya están mandadas a recoger.

Un nuevo contrato social territorial se avecina: éste nuevo es plural con lentes rurales, campesinos, ancestrales, afro, raizales, palenqueros, urbanos y más. ¿Será que éste centralista Estado unitario, que se piensa desde las autoridades nacionales – ubicadas en Bogotá- está listo para un cambio de chip? ¿Será que la forma de gobierno presidencial y mesiánica que cargamos por siglos, por lo demás tan centralista, algún día entenderá que los asuntos locales ameritan gran reflexión constitucional y reconstrucción del modelo territorial?, ¿será que las autoridades territoriales se tomarán en serio la tarea de tener en sus manos la vida de millones que claman mejores condiciones?

Eso del “estado de cosas inconstitucional” en los territorios habla de una geografía cooptada por la criminalidad. Lo siento, se robaron la descentralización y con ella la esperanza.  Esos/as ilegales que se han aprovechado de la sagrada – en mi criterio- elección popular de las autoridades locales, regionales y nacionales, aquí ningún nivel de gobierno se salva. Esos y esas que le han jugado de manera sucia a la democracia  en nombre del “cuartico de hora”: la locura de los contratos -eso de hacernos ricos/as de la noche a la mañana-. Todo en plena violencia, corrupción y tan lejano de los derechos humanos, del pluralismo, de la moralidad, de la paz y de lo público.  Al final, una geografía de la esperanza hecha trizas. Se robaron la plata y la esperanza. Ni local, ni regional, ni nivel central se salvan de esta ignominia.

Me concentraré en un ejemplo: la Guajira. Todavía tengo en mi cerebro esa imagen de un grifo con agua para la  Guajira como un asunto o logro del señor presidente.  El trino que invoco decía: “Avanzamos en la dotación de agua potable a la Guajira. Esta iniciativa privada ayuda en el esfuerzo integral. Gracias”. Espero que se entienda, ¿cómo es posible una imagen así y a más de 30 años de una supuesta constitución descentralista y con autonomía de las entidades territoriales? No es un tema contra Petro, es que como constitucionalista no concibo este “estado de cosas inconstitucional” por años y décadas. La misma crítica con Duque, Santos y Uribe, todos con el mismo síndrome salvador y propio del mesianismo presidencial-centralista que los cunde.  ¿Y las autoridades territoriales qué hicieron? Repito, nadie se salva.

¿Quién me explica tamaño estado de cosas inconstitucional para el departamento de la Guajira? Esto no es un asunto de hoy, ni se resuelve con show ni la presencia de autoridades nacionales a manera salvadora en los territorios, lo llamaré “el síndrome salvador del Estado centro”, pero tampoco con decretos de emergencia económica, que no calaron en la Corte Constitucional. Un asunto  al que me referiré en otras columnas y que llevó a un pronunciamiento también complejo de parte de este alto tribunal, al considerar que el gobierno no podía hacer uso de los mecanismos extraordinarios para tomar medidas estructurales y de largo plazo, que sin duda están dadas ya y que también abarcan el supuesto tema de la descentralización y de la autonomía territorial. ¿Quién se robó la poquita descentralización y autonomía territorial que concede este egoísta, centralista y clasista Estado unitario?

Pues eso del estado de cosas inconstitucional para los territorios tampoco es nada nuevo, ni para la Guajira ni para el Chocó ni para muchos espacios de esta geografía del abandono. Así lo describió la misma Corte Constitucional, en el año 2017, para el caso de la Guajira (Sentencia T – 032), al constatar  “una vulneración generalizada, injustificada y desproporcionada de los derechos fundamentales al agua, a la alimentación, a la seguridad alimentaria y a la salud de los niños y niñas del pueblo Wayúu.” Además constató que las vulneraciones a los derechos fundamentales son originadas por múltiples causas dentro de las cuales se destacan fallas estructurales del Gobierno Nacional, del Departamento de La Guajira, de los municipios demandados y de algunas de las autoridades tradicionales Wayúu. Aquí nadie se salva. En esa sentencia la Corte Constitucional emitió 210 órdenes para que 25 instituciones trabajaran por la protección de los derechos del pueblo Wayúu al agua, la alimentación y la salud, entre otras medidas. ¿Qué pasó? ¿Sorprende? No.

Nos quedó gustando el modelito francés del Estado unitario, por supuesto, con el mestizaje propio que le hicimos en los últimos doscientos años y la marca española que también nos irradia. Nos quedamos repitiendo como loros eso de las competencias y recursos de los municipios, los departamentos, los distritos, “las ciudades capitales” y más. De ahí no salimos. Satanizamos otros modelo territoriales, nada de eso es de buen recibo para el centralismo. Pues ésta geografía afectada por la guerra y el hambre amerita más de nosotros que seguimos pensando dentro de la caja y que no concebimos salir de la república unitaria, no sea que se nos vaya la mano en materia de distribución territorial del poder.

En fin, el modelo está agotado y con el síndrome de salvador del Estado centro, tampoco haremos mucho. Por supuesto que cambié de opinión: éste es un asunto político que amerita gran revisión constitucional aunque nunca será el momento para tamaña conversación. Con nueva LOOT, fondos de compensación regional, asociatividad territorial -que no avanza- y uno que otro maquillaje, lo que estamos haciendo es limpiando la cara a la barbaridad y el egoísmo del centralismo que mata. El Estado unitario dará más de lo mismo, pero siempre saldrán al paso esos/as que dicen que todavía la constitución del `91 da para más en materia territorial.

Nota: agradecimientos a mis lectores iniciales: Gonzalo Alirio Ricaurte Ballesteros y Margarita Suárez Mantilla.