Coalición Regional por la Transparencia y la Participación
Por: Silvia Molina, Viviana Herrera
Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario – CEDLA
Si bien la relación bilateral entre la República Popular de China (RPCh) y Bolivia comenzó oficialmente en 1985, recién a partir del año 2011 se fortalece, reflejando el interés boliviano de profundizar estos vínculos a partir del incentivo a la presencia de capitales de origen chino en Bolivia. Durante una primera etapa, empresas estatales chinas rápidamente incursionan en licitaciones y resultan encargadas de la ejecución de importantes proyectos estatales, la mayoría de estos con financiamiento proveniente de préstamos de la banca multilateral y recursos propios del país.
A partir del año 2016 se consolida un nuevo periodo en las relaciones chino–bolivianas Desde inicios de ese año, el gobierno boliviano ha contratado empresas de capital mayoritario de origen chino en el marco de un acuerdo de financiamiento que se habría definido en octubre del 2015, en la visita del vicepresidente Álvaro García Linera a Beijing. En ese momento el gobierno boliviano señalaba que el monto de financiamiento alcanzaba la suma de 7 mil millones de dólares del Banco de Importaciones y Exportaciones de la RPCh (EximBank-China), dejando ver la posibilidad de alcanzar a 10 mil millones de dólares .
Sin embargo, una característica de las relaciones entre China y Bolivia es la escasa información, las contradicciones en las declaraciones de autoridades y la no divulgación de acuerdos y convenios de financiamiento. Es así, que solo un año después del anuncio del vicepresidente, en octubre de 2016 con la llegada del canciller chino Wang Yi, el presidente Evo Morales informaba la otorgación de créditos a Bolivia por parte del Gobierno de la RPCh a través del EximBank y que alcanzarían a 4.858 millones de dólares. Esta nueva cifra podría significar una reducción de la acordada el 2015.
De la información proporcionada por medios oficiales el financiamiento estaría destinado a la ejecución del paquete de trece proyectos negociado previamente, en el 2015, y que se concentra en los sectores de infraestructura de transporte, energía y un solo caso vinculado a industria.
Transcurridos más de dos años desde el anuncio del acuerdo de financiamiento, un “Convenio Marco” que defina objetivos y condiciones generales de la relación, no ha sido aún remitido a aprobación legislativa, corroborando así la información que señalaba que cada proyecto sería negociado individualmente. El financiamiento no incluiría el convenio de crédito aprobado en agosto del 2015 por US$.492,4 millones, para la construcción de la carretera Rurrenabaque – Riberalta y otros convenios
destinados a otros fines.
De las cifras acordadas el 2015 y 2016, hasta el primer trimestre del 2018, el gobierno boliviano y el EximBank-China han logrado consolidar en acuerdos de financiamiento la suma de US$.973,4 millones en tres proyectos (Ver tabla 1). Cifra con la cual la deuda total contratada con la RPCh (de diferentes fuentes) asciende a $us.2121,6 millones a enero 2018.
Esta relación tan diferente de otros países de la región hace a Bolivia un caso interesante para estudiar dado que la RPCh financia proyectos en Bolivia pero no invierte en el país .
Condicionalidades escritas y tácitas del Crédito chino
La “línea de crédito” del EximBank-China que estaría a disposición de Bolivia tiene características particulares:
a) Se trata de créditos gobierno a gobierno vía empresas estatales chinas y está destinada a mega-inversiones.
Los créditos están condicionados a la contratación de empresas chinas y el empleo de insumos chinos. De acuerdo al Decreto Supremo 2574 del 3 de noviembre del 2015 y Términos de Referencia de los proyectos ya adjudicados, para la ejecución del financiamiento del EximBank-China, las empresas o Asociaciones Accidentales a ser contratadas deberán estar conformadas con capital mayoritario provenientes de personas naturales o jurídicas de la República Popular China.
En algunos casos, los documentos de licitación incorporan la condición «con propuesta de financiamiento generada por el proponente” que limita la presentación de propuestas a las empresas (exclusivamente de capital de origen chino) que tengan el respaldo del Estado chino a través de sus bancos. Esta condición obliga a Bolivia a negociar y contratar el crédito de manera vinculada a la empresa adjudicada, situación que favorecería a las empresas .
b) No obedecen a una normativa concreta pues se ha generado un marco particular para cada caso o para cada entidad dueña del proyecto.
La discrecionalidad en la forma de llevar adelante este financiamiento se hace manifiesta en la promulgación de decretos, resoluciones y otras normas emitidas por las instancias gubernamentales involucradas en la ejecución de los proyectos.
El D.S. 2574 establece que “procedimientos, requisitos y demás condiciones de los procesos de contratación, estarán establecidos en un Reglamento específico elaborado por la entidad contratante y aprobado mediante Resolución expresa” .
c) Los procesos de contratación y contratos con las empresas se realizan bajo la figura “llave en mano”, que en la forma como es tratada en Bolivia en los contratos con las empresas chinas, otorga responsabilidades a estas sobre los estudios de factibilidad, de construcción, equipamiento y puesta en marcha de los proyectos.
Esta forma particular de contratación permite a capitales extranjeros y al EximBank-China adoptar decisiones sobre aspectos “clave” e inherentes al objetivo, alcance, costo y resultados de cada proyecto. Particularmente en lo referido al análisis de factibilidad o de viabilidad económica, financiera, social y ambiental del proyecto, que corresponde al Estado y las instituciones en función de la planificación y objetivos que se pretende alcanzar con la inversión. De esta forma se configura un escenario de gradual reducción de la presencia del Estado sobre decisiones fundamentales en relación al desarrollo de proyectos definidos como “estratégicos” y resulta en la transferencia a empresas extranjeras estas decisiones.
Claramente, el fortalecimiento de las relaciones bilaterales sino-bolivianas está transformando el panorama de financiamiento y de inversión pública en Bolivia. Si bien recién a partir del 2015, China se convierte en un actor importante de financiamiento al proyecto de desarrollo del gobierno de Evo Morales, las prioridades de inversión y las decisiones a nivel de proyecto responderían a la estrategia geopolítica de ese país, en la cual la internacionalización de sus empresas es un factor clave que va de la mano a la presencia de capitales chinos en otros sectores estratégicos como hidrocarburos y minería. La presencia de empresas estatales de ese país es creciente y está acompañada de la incursión de capitales menores de origen chino en otros sectores.
Estas medidas llevan rápidamente al debilitamiento de la institucionalidad, restricciones a la vigilancia y control del propio Estado a sus propias acciones y a una reducción de la presencia del Estado en sectores fundamentales que tienen que ver con la economía y desarrollo social del país. Configura la realidad de las relaciones sino-bolivianas de sometimiento a las estrategias y condiciones de expansión del capital extranjero en Bolivia, en este caso de origen chino.