Infraestructura en América Latina|

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Consecuencias de incentivar las Asociaciones Público Privadas (APP) en América Latina

 

Por: David Cruz y Valentín Estrada

En la actualidad, y tras los múltiples escándalos en Latinoamérica por corrupción, se ha puesto en duda la eficacia del enfoque de la banca multilateral que da prioridad a la ayuda técnica, económica y jurídica a los países. Esta ayuda se realizó mediante los proyectos de cooperación técnica y financiera, préstamos para el desarrollo de políticas (Development Policy Loan o DPL del BM), la capacitación de funcionarios públicos, estrategias de divulgación de las audiencias claves (donde las comunidades no siempre son tenidas en cuenta) y la elaboración de documentos, guías, manuales y plataformas web que buscan incentivar y catalizar la implementación de las APP. La agenda de la banca multilateral ha relegado el asesoramiento necesario para que los países en desarrollo mejoren sus marcos normativos y prácticas en temas como los impactos de tipo socioambiental y la rendición de cuentas (accoutability).

En consecuencia, se han identificado los siguientes efectos de la implementación de las APP: el fortalecimiento del poder económico de las empresas, la captura corporativa del Estado, la corrupción, el detrimento de las finanzas públicas y, por lo tanto, un impacto negativo sobre las comunidades (o usuarios de las APP), poniendo en entredicho la labor de la banca y su verdadero compromiso con la superación de la pobreza y el fomento del bienestar social.

  • Captura corporativa del Estado e incremento de la corrupción 

El efecto más nocivo del enfoque de la banca multilateral ha sido la captura del Estado por parte de corporaciones . La corrupción estructural, observada tanto en el sector público como privado, ha contribuido a fortalecer a un grupo privilegiado de empresas, lo que ha ocasionado que incrementen los casos de corrupción, la estructuración o ejecución de proyectos con sobrecostos y el paso de altos ejecutivos del sector público al privado —y viceversa—, según convenga (lo que comúnmente se conoce como “puerta giratoria”).

Los casos de corrupción son síntoma de grupos empresariales y económicos que, articulados con los Estados,imponen sus agendas e intereses. En ese sentido, el discurso central de la banca, que propone darle al sector privado un papel central y otorgarle facilidades jurídicas y financieras para el desarrollo de infraestructura, ha estimulado que se usen las APP para favorecer a estos grupos por encima del interés social y ambiental de los proyectos que serealicen.

 

  • Fortalecimiento del poder económico de las empresas

En relación con el punto anterior —y como se observará en los casos expuestos a continuación—, durante los últimos años algunas familias han concentrado contratos suscritos bajo el esquema de APP (en el caso de países como México). De la misma manera, empresas, como Odebrecht, firmaron importantes contratos APP con entidades públicas, que favorecieron su poder económico al situarse como los actores empresariales más importantes para la construcción de infraestructura en ALC. El impulso de las APP por parte de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), en vez de estar acorde con su cometido de reducir la pobreza mundial, ha ocasionado una concentración del poder económico en las manos de las élites económicas y empresariales, cuyas conductas han generado oligopolios, monopolios y carteles.

 

  • Detrimento de las finanzas públicas del país

En lugar de ser una medida para aliviar las cargas financieras estatales, las APP han ocasionado que las entidades públicas asuman compromisos financieros más allá de lo aceptable para sus economías. Esta situación se ha generado debido a los siguientes factores: 1) proyectos que se han estructurado con sobrecostos; 2) la presión del sector privado sobre el sector público; 3) renegociaciones durante la ejecución de los proyectos, donde el Estado debe disponer recursos públicos adicionales para el proyecto; 4) el oligopolio en el que se ha convertido el sector de infraestructura, que especula sobre los costos reales de los proyectos; 5) la incorrecta asignación de la carga de riesgos en la que el Estado asume o comparte riesgos que, debido a la falta de preparación de la APP, lo obligan a destinar recursos para cubrir las contingencias; y por último, pero no menos importante, 6) la deuda fuera de balance, que además de ser un violación al principio de transparencia y de rendición de cuentas, ocasiona que el Estado no pueda cuantificar idóneamente sus pasivos y se endeude más de lo que puede soportar económicamente.

 

  • Efecto contrario a los objetivos de la banca multilateral, recargando de sobrecostos al Estado o los usuarios 

De otro lado, el impulso que las IFI han dado a las APP va en contravía de sus pilares centrales: acabar con la pobreza extrema, promover la prosperidad compartida, el desarrollo sostenible, la inclusión social y la igualdad. Los altos costos para las finanzas públicas que han supuesto los contratos APP son asumidos por los ciudadanos de dos formas: a través de impuestos o destinando recursos públicos (que originalmente se destinarían para otros sectores como la salud, educación, vivienda, agua potable o alimentación), para el pago de los pasivos del Estado. Adicionalmente, cuando algunos de los riesgos del modelo APP son asumidos por el sector privado, se pueden ocasionar efectos como el aumento en los costos de peajes o sobretasas por el uso de servicios.

Las APP no son una figura idónea para el impulso económico o el desarrollo de proyectos de carácter público, como los de infraestructura, debido a los altos costos que estas acarrean para el Estado o para los particulares que las usan. En ese sentido se debe revaluar el papel de las instituciones financieras en el impulso de las APP, principalmente en los países de Latinoamérica y el Caribe, ya que la participación de los bancos de desarrollo en las APP va en contravía de su finalidad de erradicar la pobreza y generar un desarrollo sostenible.

Por otra parte, las IFI deben dejar de indicar que el problema económico y de desigualdad de un país es un asunto exclusivamente de infraestructura, explotación de recursos naturales, innovación, prestación de servicios o poco fortalecimiento financiero. La insistencia en ese discurso socava e invisibiliza otras formas alternativas de vida o desarrollo, que son pensadas desde las comunidades locales, (principales afectados por los proyectos bajo modelosAPP). En vez de fortalecer esquemas donde el sector privado pueda obtener grandes ganancias, las IFI deben colaborar en el fortalecimiento de la capacidad institucional de los Estados para realizar proyectos con marcos normativos transparentes, así como en el mejoramiento de la rendición de cuentas, para que los Gobiernos actúen de frente a sus ciudadanos y que estos participen de una forma efectiva de la toma conveniente de decisiones.

Es necesario, igualmente, que la banca multilateral analice el impacto real de la implementación de las APP. Es decir, que se evalúen los efectos que este esquema de participación privada pueda tener en temas como: 1) la deuda pública, tanto la deuda visible como aquella que se encuentra fuera de balance; 2) el medio ambiente, incluyendo los impactos accidentales e ilegales efectuados bajo un marco normativo débil de protección ambiental; 3) los derechos humanos; 4) la erradicación de la pobreza; 5) satisfacción de las necesidades básicas de las comunidades; 6) monopolización del sector de infraestructura; 7) las finanzas públicas y capacidad de endeudamiento de los países, y 8) la corrupción. Es muy probable que luego de un análisis profundo de estos aspectos, no se pueda insistir en la aplicación de esquemas APP como única vía para alcanzar los objetivos de los bancos. La falta de atención a estos temas por parte de las IFI ha tenido efectos negativos en los países, incluyendo aquellos que se han evaluado como economías con un buen nivel de implementación de las APP.

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