De políticos profesionales y otros demonios

Por: Juan Felipe Rubio Arrubla

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En Colombia existen políticos profesionales que toda su vida han participado de alguna manera en los cargos estatales. Asumir la política como profesión no está mal, siempre y cuando se aspire a vivir ‘para’ la política y no ‘de’ la política. Si bien toda aspiración política implica una búsqueda por alcanzar el poder, las motivaciones y los propósitos de cada funcionario determinan el tipo de vocación de cada sujeto. Max Weber[1] sostiene que, idealmente, los políticos profesionales deben vivir para la política en una situación económicamente libre y desinteresada. Contrario a esto, la historia política de nuestro país se ha encargado de confirmar que los políticos profesionales dependen, en gran medida, de los recursos y los beneficios económicos que se derivan de ser un funcionario público. En el país existen pocos burócratas que vivan para la política (parapolíticos hay muchos), de hecho, muchos superan el estatus de funcionario a sueldo, en la medida en que sus ingresos superan por mucho a su salario mensual.

El problema se agudiza cuando los cargos gubernamentales, en especial los de escala departamental y municipal, son la puerta de entrada para acceder a los recursos del Estado en distintas formas, como los ingresos tributarios y las transferencias nacionales. Las características de los municipios ideales para los profesionales del voto giran en torno a la naturaleza de los ingresos, el tamaño y la competencia electoral.

La descentralización de papel

Una amplia proporción de los municipios colombianos depende de los ingresos de capital (transferencias y regalías asignadas por el gobierno nacional) para ejecutar su presupuesto en torno a educación, salud, pensiones y propósitos generales. Esta fuente de ingresos es aprovechada por los políticos profesionales para mantenerse en el poder con una imagen relativamente favorable. Ellos buscan acceder a los recursos del Estado y aumentar su apoyo electoral sin tener que implementar políticas poco populares como el incremento de los impuestos y la eliminación de las exenciones tributarias. De esta manera, cuando evitan el aumento de los impuestos, como el impuesto predial, buscan proveer bienes públicos a través de los recursos provenientes de la nación y no a través de los ingresos tributarios del municipio. La siguiente tabla muestra un grupo de municipios que cumplen con esa característica: recaudo del impuesto predial una desviación estándar por debajo de la media departamental (entre municipios de la misma categoría) y alta dependencia a las regalías y a las transferencias, a partir del Sistema General de Participaciones (SGP).

Tabla 1. Proporción de ingresos de capital sobre los ingresos totales y porcentaje de gasto asignado a propósitos generales y educación en cada municipio.

Cálculos propios basados en los datos del Sistema de Información y Consulta de Distribuciones y Recursos Territoriales (SICODIS)[2] y en las ejecuciones presupuestales reportadas por los municipios al DNP y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[3].

 

Se puede observar que existen municipios donde más del 90% de los ingresos totales (IT) corresponden a ingresos de capital (transferencias + regalías). Esto plantea un problema de dependencia absoluta con el gobierno central y pone en entre dicho la idea de la descentralización.

Las últimas dos columnas de la tabla 1 comparan la proporción del gasto que le corresponde a los rubros de propósito general (PG) y educación, respectivamente, en la asignación que le hace el gobierno nacional a cada municipio a través del SGP. A pesar de las inflexibilidades del gasto, el rubro de propósito general, donde se encuentran deportes, cultura, libre inversión y libre destinación, se lleva una importante parte de la tajada. En específico, el porcentaje de gasto que se asigna a la libre destinación, comparado con el de educación, es dos o tres veces mayor en cada caso. Esto sugiere que la autoridad local puede disponer de ese dinero para proyectos que considere pertinentes para el municipio. Acá se abre la primera puerta a la corrupción, en la medida en que los recursos para rubros fundamentales como salud y educación quedan flotando para la libre destinación que el político profesional, que tiene intereses económicos y políticos particulares, le quiera asignar.

Como si esto fuera poco, con el reciente ajuste fiscal del gobierno nacional, el rubro de educación fue el más afectado. Por ejemplo, en Aquitania (Boyacá), la asignación pasó de ser de 755 millones de pesos en 2015 a 155 millones en 2016, mientras los rubros de cultura, deporte y libre destinación no tuvieron grandes variaciones.

 

Ciclos políticos presupuestales

 

En Economía Política existen académicos que han demostrado que antes de terminar los periodos de mandato las autoridades locales aumentan sistemáticamente el gasto focalizado[4]. Sumado a esto, se ha descubierto que, además de la composición, también se aumenta la cantidad de gasto en inversión. Este fenómeno es una muestra de cómo los gobernantes locales aseguran lealtades del electorado a partir de la provisión de bienes públicos y de inversión sectorizada en el último periodo de gobierno, es decir, en vísperas de las elecciones de autoridades locales. La siguiente tabla da una muestra de esto:

Tabla 2. Variación del gasto (millones de pesos) en inversión antes y después de las elecciones municipales de 2011.

Municipio	2010	2011	2012	Aumento pre-elecc.	Reducción post-elecc.
Aquitania	9735,7	13659,9	8678,3	40,29%	36,46%
Susacón	3223,175	4916,9	2608,1	52,54%	46,95%
Tota	5137,9	7710,2	7115,7	50,06%	8%
El Tambo	12548,9	22228,6	22940	77,13%	3,20%
Une	5930,4	8619,5	4699,5	45,34%	45,47%
Sucre	17256,4	27240	18146,9	57,85%	33,38%
Trinidad	18823,1	25340,5	25117	34,62%	1%

Cálculos propios basados en las ejecuciones presupuestales reportadas por los municipios al DNP y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

En la tabla 2 es posible observar que antes de que se termine el periodo de gobierno (en este caso las elecciones de alcaldías en el año 2011) el gasto en algunos municipios aumenta más del 50% respecto al año inmediatamente anterior. Esto no es un dato menor si se observa la senda de gasto de años pasados y, además, si se confronta con la consecuente caída del gasto en el año inmediatamente posterior a las elecciones. Esto  no es un secreto, pero el nivel en que se ejecuta el presupuesto, a partir de la conveniencia política, sí resulta perturbador. Lo anterior muestra que el político profesional no está interesado solamente en obtener rentas del Estado, sino que también busca acceder y mantenerse en el poder utilizando los recursos y los mecanismos del Estado.

 

Dominio electoral

 

Los políticos profesionales tienen como propósito vivir de la política y mantenerse aferrados al poder. De esta manera, buscan cerrar la competencia electoral y aumentar el dominio en el nivel subnacional. Los municipios donde existen bajos ingresos tributarios, dependencia del gobierno central y ciclos políticos presupuestales, también tienden a mostrar dominio electoral. Aquitania, Susacón, Tota, El Tambo, Une, Sucre y Trinidad son la muestra de ello. En estos municipios históricamente ha existido dominio electoral y riesgo de fraude tanto en elecciones de autoridades locales, como en elecciones parlamentarias. Esto, de alguna manera, ‘cierra’ el modelo en virtud de los intereses de los políticos tradicionales.

A manera de conclusión, la figura del político profesional pone en duda el alcance de la descentralización. Además, como casi cualquier tema en el país, muestra que el SGP exige una reforma estructural que simplifique los criterios de asignación y promueva el desarrollo y el desprendimiento de las regiones. De igual forma, es evidente la necesidad de incluir en la reforma tributaria un componente subnacional que estimule el crecimiento de los ingresos tributarios en los municipios.

Referencias