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Las metas de cobertura en educación media en el Plan Nacional de Desarrollo

Por: Darío Maldonado

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 fue sometido por el Gobierno Nacional para discusión y aprobación por el congreso. Ha habido muchas reacciones que se han concentrado en las acciones de política y en el presupuesto, pero han tenido muy poca atención las metas trazadas por el gobierno. Las metas son igualmente importantes porque, con el presupuesto, dejan ver qué tan serias son las apuestas que hace el Gobierno con sus propuestas de política. En este texto me refiero a las metas trazadas para la educación media. Ya ha habido otros análisis –acertados– sobre el contenido del PND sobre educación (ver textos de Sandra García, Ángel Pérez y Andrea Parra) que se han concentrado en las políticas específicas que propone el PND. Por eso, en este texto quiero discutir si las metas reflejan un interés real en un cambio en materia de educación en el país.

El ejercicio tiene una dificultad importante. Las metas del PND tienen como línea base datos de 2017 (último año con cifras oficiales) y las cifras de cobertura para este año están basadas en proyecciones de población que usan datos del censo de 2005. Los resultados preliminares del censo de 2018 permitieron ver que estas proyecciones están lejos de la realidad y que el DANE está sobreestimando la población total de Colombia. Sin embargo, hay un argumento para creer que la tasa de cobertura nacionales de educación media puede no estar subestimadas. La población objetivo de la educación media tiene 14 años o más así que la población a la que se refieren las tasas de cobertura de 2017 de estos niveles educativos ya había nacido en el 2005 y tenían 2 años o más. Las razones usuales para explicar diferencias entre las proyecciones de población y la realidad son: cambios en las tasas de natalidad, cambios en las tasas de mortalidad y migración internacional. Los dos primeros eventos no tienen por qué afectar a la población que hoy tiene 14 o más años y que, en el 2005, ya habían pasado la edad en que la mortalidad infantil es significativa. Con respecto a la migración no tenemos evidencia de que hasta el 2017 Colombia haya sufrido movimientos migratorios grandes que afecten las proyecciones. Esto suena bastante obvio pero algo de evidencia ayuda: Álvaro Pachón en 2017 hizo proyecciones, con supuestos diferentes respecto de la fecundidad y mostró precisamente que las diferencias importantes entre las proyecciones del DANE y las de su modelo están precisamente en el grupo de personas menores a 10 años (los grupos de edad que nacieron después del censo de 2005).

Primero, revisemos las metas del PND y hagamos una comparación con las tasas de cobertura en educación media que hemos observado en los últimos años.

  1. La meta del PND implica un aumento superior a lo que hemos visto en este siglo y propone que la cobertura vuelva a crecer. En Educación media la meta del PND es aumentar la cobertura al 50%, superior en 7.3 puntos porcentuales a la tasa del 2017 (de 42.7%). Desde el 2005 hasta el 2017 la cobertura neta en educación media creció 8.82 puntos porcentuales (pasó de 33.97% a 42.79%); casi todo el crecimiento sucedió en el período 2005 – 2011 y desde el 2011 hasta el 2018 estuvo casi quieta. En todo el periodo la cobertura creció en 0.68 puntos porcentuales por año, pero en el periodo 2005-2011 creció en 1.2 puntos porcentuales por año. Pero es importante comparar estas metas con las tasas de cobertura que hemos observado en los años recientes. Si en el periodo 2018-2022, la cobertura de educación media creciera al mismo ritmo que en el periodo 2005-2017, la cobertura en 2022 sería del orden de 46.18%. Si creciera al ritmo del período 2005-2011, sería del orden de 48.7%.
  2. La meta de cobertura rural es inferior a lo que se observaría si se conserva la tendencia que se observó entre 2010 y 2017. PND establece metas específicas para la educación rural. Para la educación media, la meta es que la cobertura bruta rural suba de 66.7% en 2017 a 73%. En 2022. En el periodo 2010-2017 la cobertura bruta rural en educación media subió 17.96 puntos porcentuales (pasó de 48.8% a 66.76%); un aumento (muy importante) equivalente a 2.2 puntos porcentuales por año (noten que la cobertura rural bruta no estuvo estancada como la cobertura total en el período 2011-2017). En este caso, si en el periodo 2018-2022 siguiéramos al mismo ritmo del periodo 2010-2017, en el 2020 la cobertura bruta en el sector rural en educación media sería de 77.99%. La meta del PND es inferior en 4.99 puntos porcentuales a este escenario hipotético.

De acuerdo con esta revisión de las metas de cobertura y la cobertura observada en los últimos años, ¿cuál es el balance sobre las metas establecidas por el Gobierno en el PND?

Frente a las metas trazadas en el PND lo primero que se debe hacer es celebrar que el Gobierno establezca metas para retomar el crecimiento en la cobertura en educación media. Como se mostró la cobertura neta nacional estuvo estancada entre el 2011 y el 2017 y es necesario tener acciones de política decididas para retomar el ritmo de aumento que tuvo la cobertura en los años anteriores. Las figuras anteriores dejan ver que la educación media requiere atención por parte de la política pública porque sus tasas de cobertura son muy bajas. Esto y las acciones de política necesarias para cambiar esta situación lo hemos discutido en textos previos (García, Maldonado y Rodríguez, 2017; García, Maldonado y Jaramillo et al. 2016).

Además, la meta propuesta por el gobierno para la cobertura neta nacional en educación media es superior a lo que se observaría si entre el 2018 y 2022 la cobertura creciera a un ritmo similar al del periodo 2005-2011 que fue el de mayor crecimiento en los últimos trece años. Pero se ve aún más ambiciosa cuando se piensa que el estancamiento de la cobertura en educación media entre 2011 y 2017 puede ser síntoma de otros problemas en educación media y que en los PND de los períodos 2010-2014 y 2014-2018 ya se había establecido metas de cobertura para la educación media que no fue posible cumplir. Tenemos algunas ideas de cuáles pueden ser esos problemas y todos parecen difíciles de resolver porque pueden estar asociados al poco interés que tienen los estudiantes por asistir a la educación media (García et al. 2016). Y hacer cambios en este sentido es muy difícil porque requiere volver a pensar la educación media (Acosta, García y Maldonado 2016).

Pero la conclusión no es la misma cuando se revisan las metas de educación media rural. Tal vez la intención más importante que tiene el PND 2019-2022 es su propósito de cerrar brechas urbano-rural y hacerlo con metas explícitas para el sector rural. Sin embargo, de la meta de educación rural inquietan dos cosas. Primero, que la tasa de crecimiento propuesto es inferior a lo que ha sucedido en los últimos seis años. Segundo, que las cifras no parecen ser congruentes con la idea de que el período 2018-2020 va a ser el período de cerrar brechas. Si la tasa de cobertura nacional retoma tasas de crecimiento similares a las del periodo 2005-2011 pero la cobertura rural crece a un ritmo inferior, lo que se verá es un aumento en la brecha en la cobertura urbano-rural en educación media. Obviamente, no se trata de que la tasa nacional no crezca a una tasa como la propuesta sino de que la tasa rural lo siga haciendo más rápido que la tasa nacional.

El uso de metas de cobertura neta para el total nacional y de cobertura bruta para rural también llama la atención y no hay una explicación clara sobre esto en las bases del PND. La diferencia entre la cobertura bruta y la neta es que en la primera se incluyen a todos los jóvenes matriculados en el nivel educativo, en la segunda se excluyen a los jóvenes en extra edad. Esto no es solo un problema de manejo de información. La extra edad es un fenómeno importante en la educación y la atención a jóvenes en extra edad requiere de acciones diferentes que la atención a jóvenes que no están en extra edad. El problema es que la política pública nacional para la educación para el sector rural se ha concentrado tradicionalmente en el problema de extra edad con esfuerzos como la educación por ciclos. Y los jóvenes del sector rural que no están en extra edad también son población potencialmente vulnerable pero las acciones para darles a ellos una educación de calidad asegurando que no desertan son diferentes de las acciones para los jóvenes en extra edad (Acosta, García y Maldonado 2016). Por eso establecer metas de cobertura neta y bruta es lo adecuado para el PND; esto aseguraría que habría acciones en educación rural enfocadas en estos dos tipos de jóvenes.

También surgen preguntas sobre la forma en que se establecieron las metas. Retomando la discusión sobre un posible efecto en estas metas de las diferencias entre la población real y las proyecciones del DANE y admitiendo que mi conjetura de que para la población en educación media y superior no debemos observar diferencias importantes entre la realidad y las proyecciones puede estar equivocada, surge la pregunta de por qué se fijaron solamente metas de cobertura y no de otros indicadores como el cambio en puntos porcentuales en la cobertura o el crecimiento de la matrícula. El PND reconoce que es posible que en el momento en que sean oficiales los resultados del censo de 2018 tendrán que hacer ajustes a las metas; sin embargo, no nos dice cuáles van a ser las bases para la construcción de esas nuevas metas porque poco se ha discutido sobre las metas y poco se ha explicado sobre cómo se establecieron las metas.

En resumen, las metas del PND para la cobertura de educación media nacional son ambiciosas y permiten ver una intención por parte del Gobierno de que el país vuelva a ver mejoras en la cobertura en este nivel educativo. Sin embargo, las metas de las tasas de cobertura para la educación rural no permiten decir que los esfuerzos de política para la educación media estén encaminados al cierre de brechas urbano-rural que el país necesita.

PD. También conviene revisar la meta de cobertura en educación superior. El PND propone un aumento de 52.8% a 60%; equivalente a 7.2 puntos porcentuales. Teniendo en cuenta que entre el 2003 y el 2015 la cobertura de educación superior aumentó a un ritmo de 1.83 puntos porcentuales por año (pasó de 25.58% a 49.42%) (Ministerio de Educación 2016), la meta del PND corresponde casi exactamente con el ritmo de crecimiento de la cobertura en educación superior de los últimos 13 años. De esta meta preocupa que no se reflejen, en mayores tasas de crecimiento de la cobertura, los aumentos de presupuesto que recibió la educación superior pública en los últimos meses.

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