El contrato 145 de 2019: defectos de nacimiento
Alberto Maldonado
14 de octubre de 2020
El contrato 145 de 2019, cuyo objeto formal es “Realizar complementación y/o actualización y/o ajustes a los estudios y diseños y la construcción de la malla vial y el espacio público de la localidad de Santa Fe”, tiene como motivación principal realizar un cambio sustancial en la carrera 4 A convirtiéndola en una especie de zona rosa y consiste en una intervención de la malla vial por medio de la cual se van a reconstruir 5 segmentos viales y a arreglar los andenes, para dejar la vía en una forma parecida a la carrera 30 A entre la carrera 5ª y la carrera 7ª.
Defectos de nacimiento
De acuerdo con las normas en materia de planeación y presupuesto en Colombia los contratos públicos se deben fundamentar en diagnósticos que expresan una necesidad o problema a resolver por medio de la acción pública en el marco de las competencias que corresponden a cada entidad. El marco legal establece un esquema que va de los planes de desarrollo (nacionales y territoriales) a las estrategias y programas, los proyectos de inversión y los presupuestos públicos de gastos.
Los planes de desarrollo se concretan en proyectos de inversión que deben ser elaborados técnicamente según procedimientos y formatos reglamentados por el gobierno nacional y registrados en los bancos de programas y proyectos de inversión. Las metodologías expedidas por el Departamento Nacional de Planeación establecen que “el propósito de toda iniciativa de inversión pública es el de resolver un problema o necesidad” y exigen que siempre se parta de la identificación y descripción del problemas, siguiendo unas metodologías determinadas, que permitan definir con claridad el problema central:
“Problema central. Un proyecto nace de la intención de solucionar una problemática que se manifiesta como una situación negativa existente con efectos negativos en la población afectada, aunque en algunas ocasiones dicha necesidad puede representar a su vez una oportunidad susceptible de ser capitalizada en beneficio de algunos miembros de la misma comunidad afectada, tal como sucede en el ejemplo pues en principio la situación se relaciona con el tratamiento de las basuras generadas por la población que se concentra en la zona urbana de un municipio pero a su vez esta misma condición ofrece una oportunidad para su explotación económica.”
¿Cuál es el problema central a resolver con el contrato 145 de 2019?
El contrato 145 de 2019, en nuestra opinión, nace sin suficiente claridad sobre el problema o necesidad a resolver y se fundamenta en un propósito no suficientemente explícito que se busca disfrazar o encubrir dentro de un proyecto de mantenimiento de malla vial. Revisemos los documentos básicos para sustentar nuestro planteamiento
1. Proyecto de inversión 1322, mejoramiento del espacio público
1.1. El problema o necesidad en el proyecto de inversión y las propuestas de acción
Las deficiencias en la planeación donde se enmarca el contrato 145 e 2019 comienzan desde el mismo proyecto de inversión. En el punto 4 denominado identificación del problema o necesidad se incluyen apenas dos párrafos donde se afirma lo siguiente:
“La localidad Santa Fe del Distrito Capital, tiene un número considerable de organizaciones sociales y comunitarias las cuales requieren espacios de participación e integración ciudadanía que son indispensables para fortalecer las relaciones sociales, mejorar las condiciones de convivencia, hacer más eficiente el control sobre la acción estatal y en términos generales incrementar la calidad de vida. Un grupo significativo de estas organizaciones de participación, en su gran mayoría Juntas de Acción Comunal, cuentan con un espacio físico donde desarrollar sus actividades, las cuales se han construido a través de la autogestión comunitaria, aportes de particulares o de la administración Distrital. Sin embargo, en muchas ocasiones, las organizaciones sociales y comunitarias no cuentan con los recursos financieros suficientes que les permitan tener instalaciones físicas adecuadas para ejercer con calidad las acciones propias de su objeto social y que justifican su existencia. Esta situación se convierte en un factor limitante para el desarrollo social de las organizaciones sociales y comunitarias.”
Queda uno sorprendido al leer esto: el problema o necesidad se refiere a carencia de espacios físicos para que las organizaciones sociales y comunitarias, especialmente las Juntas de Acción Comunal se reunan y desempeñen sus funciones. Evidentemente, los planificadores de la Alcaldía Local tenían algún afán en la elaboración de esta ficha de inversión y tomaron el formato de algún otro proyecto y olvidaron cambiar algo tan importante como el problema o la necesidad, dado que en el punto inmediatamente siguiente, el número 4 denominado “diagnóstico por línea de base” se dice claramente que el universo a intervenir consiste en “km-carril en regular y mal estado que requieren intervención” en todas las UPZ de la localidad. Aquí el asunto está claro, el problema es que hay 335,7 km-carril en regular y mal estado a intervenir. Nótese, como es obvio, que los km-carril en buen estado no requieren intervención.
Después de lo anterior viene el punto 7, “objetivos”, que nuevamente vienen a ser poco precisos, por ejemplo el objetivo general es “incrementar y mejorar el espacio público, el espacio peatonal y la infraestructura pública disponible para los habitantes de la localidad”, pero en el punto siguiente 8 “metas”, se expresa claramente los resultados a alcanzar:
- Mantener 18 kilómetros/ carril de malla vial urbana de la localidad
- Mantener 2 kilómetros/ carril de malla vial rural de la localidad
- Mantener 15.000 metros cuadrados de espacio público.
A pesar de que el problema y/o necesidad se refiere a otro tema, es claro en los otros puntos que se trata en este proyecto de inversión de mantener vías locales de la localidad en regular y mal estado y no reconstruir vías ni mucho menos embellecer calles con objetos de desarrollo comercial o gastronómico. Los beneficios e impactos señalados en el punto 16 de la ficha no mencionan ninguno de estos propósitos de cambio urbanístico.
El proyecto fue elaborado bajo la gerencia de William Ospino, profesional de apoyo en infraestructura el área de planeación de infraestructura de la Alcaldía Local y tuvo concepto de viabilidad favorable por parte de José María Chadid Anaya, de la Coordinación Administrativa y Financiera, el 29 de noviembre de 2016. Mediante este concepto de viabilidad favorable el doctor Chadid certificó que la solución de proyecto es coherente con el problema o situación que se pretende solucionar y además que es competencia de la localidad ejecutar este tipo de proyectos.
1.2. La justificación del componente 2 relativo a la obra en la carrera 4 A
En el proyecto de inversión no se presenta ningún diagnóstico del problema y/o necesidad en materia vial en el barrio La Macarena ni específicamente en el segmento vial a intervenir, la carrera 4 A entre calles 26 B y 29. Tampoco hay un análisis de conjunto donde se explique por qué se escogieron dichas calles frente a otras ni la razón para darle un tratamiento especial con pavimento estampado, nivelación de la calle con el anden e intervención silvicultural.
2. Estudios previos del contrato
2.1. El problema o la necesidad en los estudios previos
En el documento “estudio previo LP Vías2019 II (24-05_19) MV2” se presenta en primer lugar la descripción de la necesidad del contrato. En este punto se afirma claramente que el contrato se enmarca dentro de un proyecto que busca ofrecer una mejor infraestructura de vías y de espacio público con el fin de garantizar una movilidad más segura, rápida y respetuosa” (p. 1).
En esta parte de necesidad el documento la mayor parte del texto (páginas 1 a 10) se dedica a presentar cifras sobre la composición y el estado de la malla vial de todo el Distrito y de la localidad de Santa Fé en su conjunto. No presenta ningún análisis sobre la composición y estado de la malla vial en el barrio La Macarena.
El punto 2 se titula conveniencia de la contratación pero el texto no presenta ningún análisis suficiente y detallado sobre la situación del barrio. Se limita a decir en la página 12 que “se justifica la necesidad de adelantar el presente proceso de selección” y luego afirma que “así las cosas, en Comité de Contratación aprobó los estudios previos y determinó la procedencia de adelantar el proceso se selección para “Realizar complementación y/o actualización y/o ajustes a los estudios y diseños y la construcción de la malla vial y el espacio público de la localidad de Santa Fe”. Realmente, no se encuentra ninguna justificación de la conveniencia basada en el estado de las vías.
El documento pasa luego a exponer el objeto del contrato y su alcance donde señala que el proceso “corresponde a la reconstrucción de un corredor vial existente, como es la Carrera 4 A entre las calles 26 B y 29 tal como se identifica en el estudio previo y en el Anexo Técnico”, corredor que tiene 0,65 km/carril de malla vial urbana y la conservación de 998 metros cuadrados de espacio público. (p. 13). Como puede verse, se afirma que se trata de reconstrucción aunque como se señala en este mismo punto el contrato apunta al cumplimiento de las metas del proyecto 1322 que consisten solamente en mantenimiento. El valor total del contrato se calculó en $2.975.768.244 y además un contrato de interventoría por $329.202.074.
¿Qué dice el Anexo Técnico?
Llama la atención que el estudio previo justificó la contratación de esta obra sin suficiente sustentación sobre el estado de las vías pero remite al anexo técnico donde se encuentra una tabla que presenta información sobre los cinco segmentos viales a intervenir:
| SEGMENTO | CIV | PCI | ELEMENTO | EJE | DESDE | HASTA |
| 1 | 3000373 | Bueno | 143738 | KR 4A | CL 26B | CL 30 |
| 2 | 3000349 | Regular | 143739 | |||
| 3 | 3000337 | Bueno | 143740 | |||
| 4 | 3000304 | Bueno | 143741 | |||
| 5 | 3000297 | Regular | 143742 |
Fuente IDU. Página 10. Esta misma tabla se presenta en la página 14 del documento Soporte técnico V4. PCI es pavement condition index, o índice de estado del pavimento.
Esta tabla es la evidencia de que las vías se encuentran 3 en buen estado y 2 en regular estado. De acuerdo con la justificación del proyecto de inversión 1322 solamente se justificaría intervenir las 2 calles en buen estado y solamente con mantenimiento o quizá alguna rehabilitación, pero en ningún momento realizar una reconstrucción total. En el documento de estudio previo se omitió incluir esta tabla, que claramente indicaría que el contrato 145 de 2019 no se justificaba.
Adicionalmente en este anexo técnico 1 se encuentra el presupuesto general de obras donde se evidencia que se trata de una intervención que implica la demolición del pavimento y la realización de actividades de relleno de la base y la subbase. Sobre el presupuesto se informa que para determinar el costo preliminar se utilizaron los índices representativos por tipo de intervención que plantea el IDU tomados del documento “Estrategia integral para la conservación de la malla vial urbana-información de los valores de índices 2019”, de enero de 2019. Curiosamente se afirma en la página 18 que “Sólo cuando el contratista respectivo adelante la actualización de los diagnósticos y determine la intervención realmente requerida, se podrá establecer con mayor detalle y precisión el presupuesto real.”
Los diagnósticos aparentemente no están listos: se afirma en la página 68: “Al finalizar los quince (15) días previstos para la ejecución de las ACTIVIDADES PREVIAS, el contratista debe tener aprobado por la interventoría los diagnósticos de los segmentos, e iniciar la elaboración de los diseños de los corredores que de acuerdo con la realización de los diagnósticos requieran actividades de “Rehabilitación” o Reconstrucción, así como la ejecución de las obras para los corredores que de acuerdo con los diagnósticos requieran actividades de “Mantenimiento periódico”.
“Al finalizar el mes segundo (2) del plazo de la FASE DE EJECUCIÓN del contrato, el contratista debe tener aprobados por parte de la interventoría la totalidad de los diseños de los corredores que de acuerdo con la actualización de los diagnósticos requieran actividades de “Rehabilitación” y de aquellos cuya intervención propuesta por el FDL corresponda a “Reconstrucción”. De requerir dichos productos aprobación de la Empresas de Servicios Públicos y/o Entidades, dichas aprobaciones deberán darse antes del inicio de las respectivas obras.”
En la página 44 se afirma que la intervención a realizar es “reconstrucción” que “se define como el retiro y reemplazo total de la estructura de un pavimento para genear una nueva estructura. Es posible considerar la reutilización total o parcial de los materiales existentes. Se erquiere realizar estudios de tránsito, de materiales y el dimensionamiento estructural y si se requiere el diseño y la renovación de redes hidráulicas, para garantizar el período de vida util previsto.” Aquí se observa nuevamente que aunque el proyecto de inversión 1322 solo tiene como universo de intervención las vías en regular y mal estado, se toma la decisión de abrir una licitación para reconstruir vías que están en buen estado.
2.2. El incumplimiento de las líneas de inversión
Las localidades solamente pueden realizar inversiones en aquellas finalidades establecidas por el Distrito en el documento de líneas de inversión. Mediante la directiva 005 de 31 de marzo de 2016 el alcalde Enrique Peñalosa adoptó el documento aprobado por el CONFIS en sesión de febrero de dicho año. Este documento incluye la línea de inversión “malla vial, espacio público y peatonal”, con la siguiente descripción: Construcción y/o mantenimiento de malla vial, espacio público y peatonal, y puentes peatonales y/o vehiculares sobre cuerpos de agua (de escala local: urbana y/o rural). Dentro de esta línea de inversión se inscribe el proyecto de inversión 1322.
Las localidades pueden construir (cuando se requiera una nueva vía o posiblemente reconstruir cuando esté en muy mal estado) y mantener malla vial, espacio público y peatonal y puentes peatonals y/o vehiculares. Pero no hay ninguna línea de inversión relacionada con proyectos de hábitat, de renovación integral de calles o de embellecimiento con fines comerciales.
2.3. Las contradicciones existentes en los estudios previos
Los problemas centrales son:
- No hay diagnóstico detallado donde se muestre el problema o la necesidad a resolver en la carrera 4 A entre calles 26 B y 29 en el barrio La Macarena
- La única tabla sobre el estado de los cinco segmentos viales con base en IDU muestra que 3 se encuentran en buen estado y 2 en estado regular
- En el anexo técnico se encuentra la tabla anterior pero se omite en el estudio previo.
3. La motivación real del contrato
A primera vista parecería que estamos antes una situación de deficiencias en la planeación del contrato, tanto en el proyecto de inversión 1322 como en el componente de la carrera 4 A entre calles 26 B y 29 y los estudios previos que justificaron este contrato. Sin embargo, explorando un poco más se encuentra que la motivación real de la intervención era otra sobre lo cual se cuenta con algunas evidencias e indicios. Esto lo examinaremos en una próxima nota.