Sobre el borrador del proyecto de ley de distribución de competencias

Intervención en fase de diálogo social

El Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026, “Colombia, potencia de la vida”, pasará a la historia como uno de los planes más democráticos de este país, por el proceso de participación que reunió más de 6.500 proposiciones y la presencia de más de 250.000 colombianos y colombianas en los 51 Diálogos Regionales Vinculantes, según información reportada por el Departamento Nacional de Planeación.

Sin duda, este ejercicio ha sido una de las mejores tareas de este gobierno, aunque el abandono posterior del documento y de su hoja de ruta le ha pasado factura no solo al gobierno nacional sino a toda Colombia. Celebro, sin embargo, su construcción en torno al agua y la vida.

Sobre el agua, centro de este documento histórico de la planeación en Colombia, clave recordar las cifras oficiales de evaluación del componente de calidad, las cuales son elocuentes: de los 1.103 municipios y distritos, únicamente 80 cumplen con los indicadores de suministro de agua apta para consumo humano en zonas urbanas y rurales; 539 cumplen con el tratamiento de aguas residuales, y 1.021 con la disposición final adecuada de residuos sólidos (MinVivienda). Todo esto en un país anfibio, atravesado por ríos caudalosos y hasta “voladores”.

Siempre recurrí a una metáfora para referirme positivamente a este plan: decía que si levantábamos el texto y lo escurriéramos, caería agua. En tiempos de cambio climático y de estrés ambiental, en un país anfibio que hoy se queda sin agua en las grandes ciudades, y donde millones carecen de acceso a este recurso, una hoja de ruta así es lo que estábamos esperando.

Aplico ahora la misma metáfora al nuevo borrador de ley de distribución de competencias:

• ¿Qué tanta agua escurre este documento?
• ¿Qué tanta vida y derechos constitucionales fluyen de sus páginas?
• ¿Qué tanta autonomía territorial propone?
• ¿Cómo frena la recentralización que ha marcado al Estado colombiano?
• ¿Qué ha cedido el Estado central y qué ha transferido a los territorios?

Este borrador, en fase de diálogo social, ha sido titulado por el Comité del Gobierno Nacional:

“Por la cual se dictan normas orgánicas sobre asignación, distribución de competencias y recursos entre la Nación, las entidades territoriales y las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones con el fin de fortalecer la autonomía territorial, la descentralización y el cierre de brechas, de conformidad con los artículos 151, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Su ajuste, conforme al diálogo social en curso y a los debates que enfrentará en el Congreso, dará plena vigencia al Acto Legislativo 03 de 2024. Se trata de una oportunidad única para transformar un Sistema General de Participaciones que, aunque cumplió un papel importante en determinados aspectos, ha distribuido históricamente con base casi exclusiva en población y recursos, dejando de lado otros criterios fundamentales como la prevalencia ambiental, étnica, fronteriza, la geografía o los impactos derivados del conflicto armado en los territorios.

El Acto Legislativo 03 de 2024 —fruto de un gran Acuerdo Nacional— clama por una norma transformadora en materia de distribución de competencias y autonomía territorial. No resolverá por sí sola todos los problemas de la organización territorial —bien evidenciados por la Misión de Descentralización—, pero es un punto de partida fundamental hacia una segunda ola descentralizadora en Colombia. Un camino que durará años, con nuevas reformas constitucionales, orgánicas y ordinarias, pero que apunta a algo más profundo que la descentralización: la autonomía territorial real.

La Ley de Distribución de Competencias es una oportunidad histórica que no pueden desaprovechar ni el Ejecutivo ni el Congreso. Tampoco las autoridades territoriales: gobernadores, diputados, alcaldes, concejales, ediles y edilas, líderes y lideresas sociales quienes hoy conforman una gobernanza territorial cada vez más vigilante frente a los abusos del clientelismo y del mal uso de los recursos públicos.

El borrador, elaborado por un equipo técnico de altísimo nivel, cuenta con 176 páginas y cerca de 200 artículos. Su propósito declarado: fortalecer la autonomía, la descentralización y avanzar hacia la equidad y el cierre de brechas. Un documento que toca todos los ámbitos de la organización territorial y que merece lecturas y análisis múltiples, pues compromete derechos constitucionales como la salud, la educación, el agua y el saneamiento básico, la asociatividad territorial, la paz, la diversidad étnica y ambiental, entre otros.

Mi aporte inicial al diálogo social —además de los que he realizado en calidad de consultora y asesora en esta temática— lo traduzco hoy en un conjunto de preguntas provocadoras, pensadas para suscitar la reflexión crítica del Equipo Técnico.

1. ¿Escurre agua este documento como lo hacía el Plan Nacional de Desarrollo? ¿Coloca la vida, el agua y el cambio climático en el centro de la política pública y la organización territorial?
2. ¿Atiende el clamor de la geografía de la esperanza: fronteras, mares, territorios étnicos y rurales históricamente marginados por un Estado racista y clasista? ¿Cede la geografía ganadora ante esa geografía olvidada?
3. ¿Transforma la categorización discriminatoria basada en población y recursos? ¿Veremos pronto un nuevo mapa que reconozca diferencias y otorgue competencias y recursos reales para equilibrar el territorio?
4. ¿Existen fondos de convergencia y de solidaridad que hagan viable la equidad y la asociatividad territorial?
5. ¿Se despojan los sectores del ego centralista y del síndrome salvador del Estado centro? ¿El diseño se hace en clave de derechos constitucionales?
6. ¿Se abandona el lenguaje centralista que entiende la descentralización como una concesión o un favor del Estado centro?
7. ¿Qué competencias se transfieren efectivamente a los territorios y cómo se reflejará esto en la administración pública?
8. ¿Se elimina o se transforma la figura de la certificación, que ha impedido a cientos de municipios manejar directamente recursos esenciales para salud y educación?
9. ¿La educación, la salud, el agua y el saneamiento se leen desde la diversidad, interculturalidad, ruralidad y la ruralidad dispersa? ¿Qué respuesta concreta da la ley a las imágenes de niños en chalupa para llegar a sus escuelas convertidas en trincheras para la guerra; campesinos cargando enfermos en hamaca para buscar un centro de salud que no existe, mujeres ancestrales muriendo en partos sin atención médica cercana?
10. ¿La asociatividad territorial sigue viéndose como “alianza de pobres” sin fondos reales ni incentivos efectivos? ¿Cómo cifran el éxito de la asociatividad territorial para el cierre de brechas?
11. ¿Las redes locales que propone la ley garantizarán verdadera gobernanza territorial? La gente en los territorios está cansada de la corrupción, de fotos y refrigerios sin proyectos ni impactos.
12. ¿Cómo beneficia a los territorios en construcción de paz y a las fronteras abandonadas?
13. ¿Estamos frente a una estructura que impulsa una verdadera descentralización y la autonomía territorial, o más bien ante la creación de instituciones aún más centralistas que las previstas en la Ley 1454 de 2011?
14. ¿Realmente contribuirá al cierre de brechas sociales, económicas e institucionales?
15. ¿Se reduce el Estado centro?

Cierre de esta reflexión preliminar

Sin duda, este proyecto ofrece respuestas positivas a varias de estas inquietudes; sin embargo, la gran pregunta que queda abierta es: ¿hasta dónde alcanza realmente la transformación que propone?

Como estudiosa de la organización territorial, celebro este momento histórico y este borrador de proyecto. Celebro el debate nacional que debe darse sobre inclusión, equidad territorial, cambio climático, gobernanza y construcción del Estado social de derecho desde los territorios.

Este país debería estar hoy en clave de construcción de un nuevo Acuerdo Nacional: la Ley de Distribución de Competencias.

Nota final: Que escurra agua y vida de este documento. Eso es lo más importante.