El Presidente de Estados Unidos, Joe Biden, convocó a cerca de 40 líderes mundiales a una Cumbre sobre el clima este 22 y 23 de abril, para impulsar el compromiso político, especialmente de las grandes economías, con la mitigación[1] de sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).
Este renovado interés de la administración Biden-Harris por la acción climática, tanto a nivel doméstico como en la agenda internacional, es alentador tras 4 años de un gobierno que decidió desconocer abiertamente la ciencia y reversar sus compromisos domésticos en materia no solo climática, sino ambiental. En esta coyuntura, vale la pena preguntarnos qué cambió a nivel doméstico e internacional con la salida de Estados Unidos del Acuerdo de París, y qué podemos esperar con su regreso.
La decisión del expresidente Donald Trump de retirarse del Acuerdo no fue ninguna sorpresa. Por el contrario, fue una promesa de campaña refrendada mediante una solicitud de un grupo de más de 20 senadores republicanos. A pesar de haber anunciado esta medida en 2017, el tratado establece que para hacer efectivo su retiro, cualquier Estado Parte debía esperar 3 años tras la entrada en vigor para poder presentar la solicitud formal, y un año adicional para que esta se hiciera efectiva. Como el Acuerdo de París entró en vigor el 4 de noviembre de 2016, el gobierno Trump debió esperar hasta el 4 de noviembre de 2019 para presentar su solicitud, y Estados Unidos dejó oficialmente de hacer parte del Acuerdo el 4 de noviembre de 2020.
Algunos predijeron que la salida de Estados Unidos del acuerdo internacional más importante para hacer frente al cambio climático propiciaría un efecto dominó y que otros países, especialmente grandes emisores como China o Rusia, tomarían la misma decisión al verse en desventaja por no estar sujetos a las mismas obligaciones. La experiencia del Protocolo de Kioto (Estados Unidos nunca lo ratificó y Canadá se retiró) hizo temer que sin Estados Unidos el Acuerdo de París correría la misma suerte. Por otro lado, también se predijo – acertadamente – una disminución en la credibilidad internacional y en la capacidad de influencia de Estados Unidos.
Sin embargo, la realidad es que el Acuerdo de París no se derrumbó y ningún otro país se retiró (aunque es difícil pensar en un acuerdo climático sin el mayor emisor de GEI acumuladas, y el segundo neto a nivel global)[2]. Es decir, la arquitectura de París probó ser resiliente. Durante los últimos cuatro años la Unión Europea asumió el liderazgo por parte del mundo desarrollado, y países en desarrollo como los que conforman AILAC[3] hoy son una voz autorizada que claman por mayor ambición y muestran caminos posibles y realizables para la descarbonización. Cinco de los ocho países AILAC ya comunicaron sus Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC) actualizadas en línea con la ciencia.
El problema del cambio climático ha ganado gran visibilidad por cuenta de sus estragos cada vez más frecuentes, intensos y generalizados, así como por el masivo movimiento de jóvenes que exigen hacer frente a este fenómeno. Recientemente, algunos países como China o Japón han dado tímidas muestras de querer ocupar un lugar en el liderazgo climático internacional. Los dos países anunciaron metas de carbono neutralidad y han lanzado iniciativas como el Green Belt and Road o la plataforma de Recuperación Sostenible y Resiliente[4].
La dinámica del régimen climático internacional en los últimos años demuestra que el liderazgo internacional de Estados Unidos sigue siendo muy importante, pero no irreemplazable. Lo que sí es fundamental es que tanto Estados Unidos como China trabajen nacionalmente para reducir significativamente sus emisiones de GEI, si queremos cumplir los objetivos del Acuerdo de París y evitar consecuencias devastadoras e irreversibles del cambio climático.
En materia de financiamiento climático, por otro lado, Estados Unidos sí dejó un vacío en los pasados 4 años al desconocer sus compromisos con el Fondo Verde para el Clima (en inglés GCF). La brecha de financiamiento de los países desarrollados hacia los países en desarrollo creció en este periodo, sin embargo, no es responsabilidad de ese país únicamente.
Los países desarrollados tienen no solo el deber moral por ser responsables de buena parte de la crisis climática en la que nos encontramos, sino también la obligación bajo la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y bajo el Acuerdo de París, de proveer y movilizar financiamiento climático para apoyar la acción climática en el mundo en desarrollo. Si bien recientes reportes en la materia muestran que ha habido avances en términos de movilización neta, la brecha aún es enorme, la claridad sobre la especificidad climática de los recursos discutible, y las modalidades de financiamiento cuestionables.
Pero quizás una de las consecuencias más serias y tangibles de las políticas de la anterior administración fue a nivel doméstico, pues fue evidente el rezago de los Estados Unidos en el cumplimiento de sus compromisos de mitigación. Ahora bien, esto sucedió mientras eran parte del Acuerdo de París, por lo que no pareciera que permanecer o no en el régimen internacional de cambio climático hiciera mucha diferencia a nivel interno.
Por eso la capacidad de gobiernos locales ha sido tan importante para mantener las políticas ambientales domésticas. A través de la US Climate Alliance, la Iniciativa Regional de GEI (RGGI), entre otras, un número importante de Estados (la gran mayoría demócratas) mantuvieron los compromisos de la pasada NDC presentada por la administración Obama. Muchos estados, especialmente los de la costa Este, han logrado en los últimos años tener reducciones importantes de sus emisiones de GEI mientras mantienen tasas positivas de crecimiento económico y aumentan su capacidad de generación de energía a través de fuentes renovables. En ausencia de un compromiso a nivel federal, las acciones de ciudades, estados y del sector privado jugaron un papel fundamental durante la pasada administración estadounidense y continuarán jugándolo en el futuro.
A nivel doméstico, lo realmente importante para la administración Biden será construir políticas federales sólidas, que resistan los embates de los litigios que desde ya se anticipan (con un número importante de jueces designados por la pasada administración y una mayoría conservadora de 6 a 3 en la Corte Suprema) y que no puedan ser reversadas tan fácilmente en el futuro. La mejor manera de que esto suceda es mediante acuerdos bipartidistas que garanticen decisiones legislativas. Pero esta posibilidad, al menos por ahora, no parece del todo factible.
Según el centro de investigación Pew[5], los demócratas son más de tres veces más propensos que los republicanos a pensar que la respuesta al cambio climático debería ser una prioridad (78% vs. 21%). Pero a pesar de las diferencias innegables, las encuestas también muestran que hay un posible cambio generacional y que los republicanos entre 18 y 40 años están más preocupados por el cambio climático que sus mayores.
Esta situación, sumada a la alta vulnerabilidad climática de muchas regiones tradicionalmente republicanas como Florida y Texas que se han visto afectadas por inundaciones y fenómenos climáticos extremos, podrían inclinar la balanza hacia posiciones más moderadas en un futuro cercano. Tan solo este año el Partido Republicano de la Florida aprobó un presupuesto de $100 millones de dólares al año para atender el incremento en el nivel del mar ocasionado por el cambio climático y las inundaciones[6].
Hasta qué punto el cambio generacional pueda propiciar un giro en las prioridades del partido republicano va a depender también de la capacidad de detener la difusión de información falsa, de avanzar en la educación ambiental con base en la ciencia y de masificar la toma de conciencia sobre el papel de las actividades humanas en la degradación ambiental y el cambio climático.
Biden ha anunciado que el cambio climático será una prioridad de su política exterior. La agenda del enviado especial para el clima, John Kerry, ha sido intensa y señala muy claramente cuáles serán sus prioridades geográficas. Ha realizado visitas de alto nivel a China, India, Bangladesh, Emiratos Árabes, Reino Unido, Francia, y la Unión Europea. Tan solo esta semana anunció una renovada voluntad de trabajar bilateralmente con China (el mayor emisor neto a nivel global) a para reducir sus emisiones de GEI. Las emisiones de China y Estados Unidos sumadas corresponden a más del 40% de las emisiones globales, así que lo que hagan esos dos países en materia de mitigación es una preocupación no solo de ellos, si no de todo el planeta y especialmente de países altamente vulnerables como Colombia.
Otra señal positiva surgió esta semana del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos con la designación del primer consejero del clima de esa entidad y la promesa de trabajar en la facilitación del financiamiento de una economía carbono neutral, tanto a nivel doméstico como internacional[7]. Las políticas fiscales y financieras son una herramienta esencial para movilizar capital privado hacia sectores poco intensivos en carbono. Asimismo, esta administración ha anunciado que renovará su apoyo financiero al GCF y otros fondos multilaterales, y que duplicará el financiamiento climático anual para países en desarrollo (comparado con el presupuesto de la segunda mitad de la administración Obama).
Bajo la nueva administración, la diplomacia climática abre nuevas posibilidades en el relacionamiento bilateral. Si la agenda climática será una de las prioridades de su política exterior, los Estados Unidos deben hacer mucho más por apalancar la transición de las economías latinoamericanas, muchas de ellas tan dependientes de los combustibles fósiles, hacia la descarbonización.
Además, su apoyo para el fomento de la adaptación y la resiliencia en una región tan vulnerable puede marcar una gran diferencia. El enviado presidencial Kerry se ha referido al cambio climático como una amenaza existencial y el asunto de seguridad más complejo que hemos enfrentado. En ese orden de ideas, ¿Estarán dispuestos los Estados Unidos a reconocer la posibilidad de que el cambio climático genere cientos de miles de desplazados climáticos en Latinoamérica, especialmente en el istmo centroamericano? ¿estarán dispuestos a reconocer su responsabilidad en esta crisis, como el mayor emisor de GEI del mundo desarrollado, y a actuar en consecuencia?
Por ahora, las políticas y anuncios de los primeros meses del gobierno Biden-Harris son esperanzadores y su compromiso en trabajar contrarreloj para lograr comunicar la actualización de su NDC esta misma semana es sin duda notable. Pero el crítico estado del planeta y los compromisos a todas luces insuficientes de los grandes emisores demuestran que más que discursos se requieren acciones alineadas con la ciencia. El cambio generacional, la inversión en ciencia, tecnología e innovación, la masificación de tecnologías poco intensivas en carbono y económicamente competitivas, determinarán si en 4 años el gigante del norte vuelve a darle la espalda a la acción climática.
* Manuela Ríos. Consejera de Carrera Diplomática. Politóloga de la Universidad Nacional de Colombia. Encargada del escritorio de cambio climático en el Grupo Interno de Trabajo de Asuntos Ambientales del Ministerio de Relaciones Exteriores.
[1] La mitigación es la capacidad de reducir las emisiones de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero, y de incrementar la capacidad de absorción por fuentes y sumideros de carbono (como los bosques, suelos, el océano o tecnologías de captura de carbono)
[2] https://www.statista.com/statistics/1007454/cumulative-co2-emissions-worldwide-by-country/
[3] Asociación Independiente de América Latina y el Caribe. Grupo de negociación conformado por Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú
[4] Para conocer más sobre estas iniciativas consultar https://green-bri.org/ y https://platform2020redesign.org/
[5] https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/02/28/more-americans-see-climate-change-as-a-priority-but-democrats-are-much-more-concerned-than-republicans/
[6] https://www.usnews.com/news/best-states/florida/articles/2021-02-26/florida-gop-outlines-100m-plan-to-tackle-climate-change
[7] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0134