El 20 de septiembre el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas considerará la petición de que Palestina sea reconocida como un estado independiente y, por lo tanto, como un miembro de pleno derecho de las Naciones Unidas. Se trata de una iniciativa de la Autoridad Palestina, la cual ya cuenta con apoyo de numerosos países.

Este mapa de Wikipedia permite ver al instante el conjunto de países que ya han reconocido a Palestina.

La decisión de los líderes palestinos es el resultado de su frustración con respecto a la falta de una solución definitiva a la situación de su nación, en particular, a la relación entre Palestina e Israel.

En su carácter de miembro no permanente, Colombia tiene la posibilidad de emitir un voto sobre este asunto en el Consejo de Seguridad.

La iniciativa de la Autoridad Palestina ha suscitado una enorme resistencia de parte del gobierno de Israel pues considera que se trata de un asunto que debe ser considerado en el marco de las negociaciones entre ambas partes. En otras palabras, el gobierno israelí estima que este paso unilateral entorpecerá el desarrollo del proceso de paz.

El gobierno de los Estados Unidos tiene una posición similar. La Cámara y el Senado de ese país han hecho sendos pronunciamientos al respecto y han amenazado con cortar toda la ayuda económica a la Autoridad Palestina si se empeña en seguir adelante con esta iniciativa.

Los líderes palestinos han hecho caso omiso de estas advertencias. Si uno toma en cuenta que el gobierno de Israel se ha negado a modificar su política de ocupación en Cisjordania y de Jerusalén Oriental, no es difícil comprender su posición. Los asentamientos ilegales han aumentado considerablemente. Se estima que en Cisjordania hay unos 300.000 israelíes viviendo en esos asentamientos, mientras que ese número se acerca a los 200.000 en Jerusalén Oriental.

Desde la Guerra de los Seis Días en 1967, cuando Israel ocupó Cisjordania y la Franja de Gaza, su gobierno se ha empeñado en una política de poblamiento de las zonas ocupadas de una forma proscrita por el derecho internacional. Contrario a lo que sucedía antes de que se hubiesen establecido las actuales instituciones internacionales, los países podían adquirir territorio en el marco de guerras de conquista y ocupación. Ahora no. Eso es lo que hace ilegales a los asentamientos en los territorios ocupados de Palestina.

En relación con la ilegalidad de los asentamientos ya ha habido varios pronunciamientos: la resolución de 446 1979 y la resolución 465 de 1980 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, así como la Declaración del 2001 de la Conferencia de las Altas Partes Contratantes acerca de la Aplicación de la Cuarta Convención de Ginebra en los Territorios Palestinos Ocupados.

No obstante lo anterior, el veto de los Estados Unidos ha sido un obstáculo infranqueable para que la comunidad internacional condene la actual política del gobierno de Israel. Fue gracias a ese veto que los Estados Unidos impidieron que el Consejo de Seguridad aprobara una resolución al respecto en el primer semestre de este año.

La unilateralidad del gobierno israelí en relación con los asentamientos hace que uno considere su actitud como poco digna de crédito, de confianza. En el pasado el gobierno israelí ha obrado de la misma forma unilateral y sus acciones han sido interpretadas como obstáculos interpuestos a la constitución de Palestina como estado independiente.

El incidente más dramático a este respecto fue su retirada unilateral de la Franja de Gaza. Sin conocer mucho acerca de la manera como se hizo esa retirada, uno podría verla como una contribución unilateral al proceso de paz. Resulta que las cosas fueron exactamente al revés. En declaraciones al diario israelí Ha’aretz Dov Weisglass, asesor del primer ministro Ariel Sharon, dijo que el propósito de la retirada unilateral era congelar el proceso de paz (algo que ya ocurrió) e impedir la formación de un estado palestino!

Un amplio espectro de países cree que una solución al actual impasse en el proceso de paz entre israelíes y palestinos es justamente el reconocimiento de Palestina como estado independiente y como miembro de Naciones Unidas. Eso modificaría la actual situación en favor de los palestinos quienes, al tener que negociar bajo el yugo de la ocupación, se encuentran en desventaja.

Esto es lo que muestran la filtración de los llamados Documentos de Palestina (Palestine Papers): la memoria de las negociaciones realizadas entre el gobierno israelí y la Autoridad Palestina, bajo los auspicios de Estados Unidos. La situación es tan desequilibrada a favor de Israel que los líderes palestinos han estado dispuestos a realizar concesiones que amenazan la posibilidad de una paz duradera en la región.

Equilibrar las cargas sería la mejor manera de llegar a una solución justa, por lo menos aceptable para ambas partes. Llegar a una solución justa es la mejor manera de garantizar la estabilidad política en la región porque ninguna de las partes tendrá un incentivo para desconocer los acuerdos que se firmen.

En América del Sur, todos los países, con excepción de Colombia, han reconocido a Palestina como un estado independiente. En América Central, la suma de países que han hecho ese reconocimiento incluye a Honduras, El Salvador, Nicaragua y a Costa Rica.

Colombia ha reconocido la legación diplomática de la Autoridad Palestina, pero el presidente Santos ha dicho que no reconocerá aún la estatalidad de Palestina. La ministra Holguín, por su parte, ya había indicado que ese reconocimiento está sujeto al logro de un acuerdo de paz definitivo con Israel.

¿De dónde proviene la resistencia del gobierno colombiano a reconocer a Palestina como estado independiente?

Uno puede hacer muchas conjeturas. Una de ellas es que proviene de su relación con los Estados Unidos. Si esa fuera la explicación, no se entendería por qué Colombia apoyó el proyecto de resolución que condenaba la política de ocupación en Jerusalén Oriental mientras que los Estados Unidos lo vetó.

Otra conjetura acerca del origen de la resistencia del gobierno colombiano en este asunto concierne a su relación con Israel. Un cable del embajador Brownfield, filtrado por WikiLeaks, da cuenta del hecho de que esa relación se enfrió en el pasado debido a la participación de mercenarios israelíes en el entrenamiento de paramilitares, pero que se ha recompuesto a lo largo de los años gracias a la asistencia que Israel ha prestado a Colombia en el área militar.

En efecto, Israel y Colombia firmaron un acuerdo en febrero del 2008 para aumentar la potencia de los aviones Kfir de Colombia pasándolos de la versión C7 a la versión C10. Previo a este compromiso, el gobierno colombiano había contratado a israelíes para el entrenamiento de las fuerzas militares en relación con la captura o muerte de altos líderes guerrilleros. Siendo ministro de defensa, el presidente Santos había contratado a la empresa israelí Global Comprehensive Security Transformation para realizar una revaluación estratégica de la conducción del conflicto armado colombiano, una revaluación que motivó al presidente Santos a hablar del “salto estratégico” dentro de las fuerzas armadas.

El mismo cable también menciona que, fuera del ámbito militar, las relaciones entre Colombia e Israel son muy limitadas: su comercio es escaso y el apoyo de Colombia hacia Israel en temas tales como su política hacia Irán ha sido nula. Además, el tamaño de la comunidad judía en Colombia es muy pequeño. Aunque el cable no lo menciona, la impresión que uno tiene es que su presencia es notoria en ciertas áreas del comercio, la cultura, la ciencia y la educación, pero no en la vida política. De ello se sigue que uno no esperaría observar ningún tipo de influencia de esa comunidad en relación con la política del gobierno de Colombia hacia Israel, contrario a lo que sucede en Estados Unidos.

Dejando a un lado el tema de los posibles motivos para que el gobierno colombiano no reconozca a Palestina como estado independiente, el asunto es que, en gracia de lo presentado al inicio de este texto, no hay buenas razones que justifiquen su actual posición. Desde luego, que un gran número de países esté a favor del reconocimiento de Palestina como estado independiente y de su admisión en Naciones Unidas no hace que la posición de Colombia sea irrazonable. Creo que es irrazonable porque, si Colombia es consistente con su posición de respeto a la legalidad internacional y su apoyo al proceso de paz entre Israel y Palestina, entonces lo correcto es poner peso en la balanza en favor de los palestinos en momentos en los cuales la política unilateral de Israel socava la posibilidad de un genuino acuerdo de paz.

¿Esto significaría que uno es más amigo de Palestina que de Israel? De ningún modo. Ser amigo de Israel dicta, precisamente, que uno se oponga a la torpeza con la cual su actual gobierno promueve sus intereses.

Guardadas propociones, es lo mismo que sucedía con los Estados Unidos cuando muchos países se opusieron a la invasión de Irak. El desastre de Irak es la mejor evidencia de que muchos de quienes nos oponíamos a esa guerra éramos (y seguimos siendo) buenos amigos de los Estados Unidos: de su pueblo, de sus tradiciones cívicas, aunque no de su política neo-imperialista. Análogamente, tal es lo que sucede con la posición de muchos de quienes cuestionamos la actual política del gobierno israelí.

Ahora, el problema que se le plantea al gobierno de Colombia en el Consejo de Seguridad es el siguiente: ¿ha de votar de acuerdo con su posición o en concordancia con la posición que han asumido la mayoría de países latinoamericanos? En relación con este asunto, ¿debería el gobierno de Colombia escuchar la opinión de sus pares latinoamericanos y caribeños antes de emitir su voto en el Consejo de Seguridad?

La respuesta a esta pregunta depende de lo que uno entienda por el rol de Colombia como representante de Latinoamérica y el Caribe en el Consejo de Seguridad porque tal es su carácter al ocupar una silla como miembro no permanente de ese Consejo. Así lo reconoció la ministra Holguín luego de que se conociera el resultado de la votación en la Asamblea General.

¿Qué significa que Colombia, junto con Brasil, representen a Latinoamérica y el Caribe en el Consejo de Seguridad? El clásico análisis de Hanna Pitkin, El Concepto de Representación, puede ayudarnos mucho a contestar esta pregunta (un buen resumen de los puntos básicos de su argumento se encuentra en el artículo sobre representación política en la Enciclopedia de Filosofía Stanford).

Pitkin considera los diferentes usos de la palabra representar. Uno concierne al contenido mismo de esa actividad. ¿Debe el representante atenerse a un mandato de sus representados o tiene autonomía para tomar sus decisiones? En este caso, es claro que no hay un mandato de parte de los países que eligieron a Colombia. No le fijaron ningún derrotero acerca de la manera como tendría que votar en ciertos asuntos.

Otro de los sentidos de representar hace referencia a que la presencia de Colombia y de Brasil en el Consejo de Seguridad corresponda a la presencia de América Latina y del Caribe. En otras palabras, Colombia y Brasil serían los representantes de esta área geográfica porque sus características e intereses son comunes a los demás países del área. Este, tampoco es el caso justamente porque la diversidad de la región impide que un par de países pueda servir de representante de todos los demás.

El significado de representación que más se adecúa al presente caso es el de autorización y, en menor grado, pero relacionado con el anterior, al de responsabilidad, en el sentido de rendición de cuentas. Colombia ocupa el puesto de representante del área latinoamericana y caribeña porque ha sido autorizada para ello por la Asamblea General, esto es, por el conjunto de países miembros de la Asamblea que la han elegido para que cumpla ese papel.

La idea detrás de esa autorización en este caso es que, en tratándose de asuntos que conciernen a la paz y seguridad internacionales, es necesario contar con la cooperación de toda la comunidad internacional y que ha de procurarse esa cooperación de la manera más eficiente. Esto último impide que tales asuntos, que requieren muchas veces de una acción inmediata, puedan ser sometidos a la consideración de todos los países. Una manera de acercarse a ese ideal es que la mayoría de países que no tienen presencia permanente en el Consejo de Seguridad autoricen a otros para que los representen. ¿Para qué? Para asegurar la legitimidad de las decisiones del Consejo, esto es, para fomentar la propensión a acatar voluntariamente sus decisiones.

Puesto que no hay mandato, los países que representan a los demás en el Consejo de Seguridad tienen un gran margen de discreción para tomar sus decisiones. En otras palabras, los países escogidos como representantes gozan de la confianza de los países representados para que obren razonablemente en temas espinosos relativos a la paz y seguridad internacionales. Actuar razonablemente significa que los países representantes tengan buenos argumentos para justificar sus decisiones ante los países representados.

Por esta razón es que hay un vínculo entre el concepto de representación como autorización y como responsabilidad. Aunque en el presente caso no podemos remitirnos a ningún mecanismo específico mediante el cual los países representados pudiesen exigir una rendición de cuentas a Colombia con respecto a su voto sobre el reconocimiento de Palestina como estado independiente, eso no quiere decir que esos mecanismos no existan.

Quisiera llamar la atención sobre el hecho de que Colombia es, después de Argentina y Brazil, el país que más veces ha sido elegido como miembro no permanente del Consejo de Seguridad en representación del área latinoamericana y caribeña.

Brazil ha sido elegido 10 veces para cumplir ese rol, Argentina 8 y Colombia 7. Le siguen Panamá, que ha sido elegida 5 veces; Chile, México, Perú y Venezuela, 4 veces; Costa Rica, Cuba y Ecuador, 3 veces; Bolivia, Guyana, Jamaica y Nicaragua, 2 veces; y Honduras, Paraguay, Trinidad y Tobago, y Uruguay 1 vez. Se nota pues que Colombia es uno de los países del área que más veces ha sido elegido para ocupar una de las dos sillas del área latinoamericana y caribeña en el Consejo de Seguridad. (Los datos acerca de los miembros no permanentes, ordenados por área geográfica representada, están disponibles en este cuadro de Wikipedia.)

Es difícil pensar que Colombia pudiera volver a ser elegida como representante de los paises latinoamericanos y caribeños si sus pares perciben que su gobierno se desvía completamente de la opinión mayoritaria y, sobre todo, que lo hace sin realizar ningún tipo de consultas. En otras palabras, si los demás gobiernos perciben que el de Colombia opera de forma completamente unilateral, fiel únicamente a sus intereses particulares, será difícil que lo vuelvan a elegir como representante de la región en alguna otra organización internacional.

En razón a lo anterior, creo que es fundamental que, al menos, Colombia escuche la opinión de los países latinoamericanos y caribeños, y que, en lo posible, como resultado de esas consultas, logre alinear su posición con la de la mayoría de los países de la región. En el presente caso, sería ideal que Colombia votara a favor del reconocimiento de Palestina como estado independiente y de su admisión como miembro en Naciones Unidas.

Desde el punto de vista de la conducción de su política exterior, la realización de consultas con los otros países de la región y su alineación con la mayoría sería una manera de que Colombia avanzara en su posición como líder de rango medio en el mundo, esto es, de líder en el ámbito regional. Por el contrario, proseguir un curso de acción no consultado debilitaría esa posición.

En una ocasión pasada en la cual hice el mismo llamado a realizar consultas con los países a los cuales Colombia representa en el Consejo de Seguridad, Alvaro Tirado Mejía observó que la disparidad de la región hace difícil que Colombia coordine con sus pares su actuación en lo relativo a asuntos referidos a la paz y seguridad internacionales. Desde el punto de vista del análisis de la representación que hace Hanna Pitkin, podría decir que la objeción de Tirado es válida si uno se basa en un concepto de representación descriptivo, esto es, en la idea de que Colombia representa a los países de la región porque tenemos intereses comunes. Como lo anoté anteriormente, la diversidad de la región impide que uno piense que Colombia representa de ese modo a los demás países latinoamericanos.

Sin embargo, desde el punto de vista del concepto de representación referido a la idea de autorización y de responsabilidad, lo que le corresponde a Colombia como representante de la región en el Consejo de Seguridad es justamente alinear su posición con la de sus pares o, por lo menos, consultar con ellos acerca de la posición que tomará en el Consejo de Seguridad.

Ya para terminar, quisiera observar que la postura por la que abogo aquí aplica a otras áreas de la política exterior. Dicho de otro modo, la mejor manera para que Colombia dote a su postura en el ámbito de las relaciones internacionales de mayor credibilidad es ajustando su curso de acción a una serie de principios que estabilicen las expectativas que tienen hacia ella sus pares regionales.

Hace un mes, en una conferencia ante la Comisión Económica para América Latina CEPAL, el presidente Santos “reclamó a México, Brasil y Argentina, los tres países latinoamericanos que participan en el G-20, que aúnen sus posturas para que la región adquiera un mayor protagonismo en el escenario económico mundial.” Según el presidente Santos, México, Brasil y Argentina harían bien en alinear sus posiciones para que la región latinoamericana tuviera más peso en el foro mundial en el cual se están discutiendo propuestas para enfrentar la actual crisis económica, foro del cual pueden salir deficiniciones sobre aspectos cruciales de la posible nueva arquitectura del orden mundial.

Es difícil que el llamado del presidente Santos pueda tener mayor resonancia si la política exterior de su gobierno llegue a ser percibida como demasiado enfocada en intereses muy particulares, como la relación privilegiada con Israel en materia de defensa y su posición frente al reconocimiento de Palestina como estado independiente y su admisión como miembro de pleno derecho en Naciones Unidas.